La tierra y el viejo temor argentino a la inversión

La reciente media sanción del proyecto de ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada dejó una señal política que merece atención. Para avanzar en el Senado fue necesario retirar el capítulo referido a la reforma de la Ley de Tierras Rurales, el que buscaba flexibilizar las restricciones que pesan sobre la adquisición de tierras por inversores extranjeros. La decisión no es menor para nuestro país.

Ese capítulo expresaba una definición económica e institucional de fondo: si la Argentina pretende reintegrarse al flujo internacional de capitales, debe preguntarse si tiene sentido seguir tratando al inversor extranjero como un sujeto jurídicamente sospechoso por el solo hecho de su nacionalidad. La Constitución Nacional ofrece una respuesta particularmente clara. El artículo 14 reconoce a todos los habitantes el derecho de comerciar y de usar y disponer de su propiedad; el artículo 17 declara inviolable la propiedad; y el artículo 20 establece expresamente que los extranjeros gozan de los derechos civiles del ciudadano y pueden poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos. La Constitución de 1853 no fue concebida desde el temor al extranjero, sino desde la necesidad de atraer población, capital, trabajo y conocimiento. Ese programa conserva una vigencia extraordinaria.

La ruptura se produjo en 2011

La Ley 26.737, sancionada en diciembre de 2011 durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, y denominada sugestivamente “Régimen de Protección al Dominio Nacional”, modificó sustancialmente el régimen existente hasta entonces. Estableció límites generales a la titularidad extranjera de tierras rurales, restricciones adicionales por nacionalidad y topes de superficie. En definitiva, es una ley que cerró el país a la inversión extranjera incumpliendo de esa forma el mandato constitucional.

La reciente media sanción del proyecto de ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada dejó una señal política que merece atención.

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Antes de esa reforma, la Argentina no tenía un sistema general de esa naturaleza. Existían controles especiales en zonas de frontera y áreas sensibles, donde podía exigirse autorización previa por razones de defensa y seguridad. Ese esquema tenía una lógica comprensible: una cosa es proteger una zona estratégica y otra, muy distinta, presumir que la nacionalidad del comprador constituye por sí sola un problema. Y aquí aparece una cuestión elemental que suele perderse en el debate: vender una propiedad no equivale a vender soberanía. Quien adquiere un campo en la Argentina no incorpora esa superficie a otro Estado. La tierra sigue sometida a las leyes argentinas, a los impuestos argentinos, a la jurisdicción de nuestros tribunales y al poder de policía de nuestras autoridades. El dominio privado y la soberanía territorial son categorías jurídicas completamente distintas.

Toda restricción sobre quién puede adquirir un activo produce una consecuencia económica inmediata: reduce el universo potencial de compradores. En un mercado inmobiliario rural, donde las inversiones suelen ser de largo plazo y requieren capital significativo, limitar la participación extranjera implica reducir la competencia por esos activos. Menos compradores significa menor profundidad de mercado. Menor profundidad de mercado implica menor liquidez. Y menor competencia potencial puede afectar la formación de precios. No hace falta una teoría sofisticada: es economía elemental. Por eso resulta llamativo que un país que necesita inversiones, infraestructura y desarrollo productivo mantenga restricciones que excluyen voluntariamente capital dispuesto a ingresar. La contradicción se vuelve más evidente cuando se observa que, según la información oficial disponible, ninguna provincia argentina alcanza hoy el límite del 15% de extranjerización previsto por la propia Ley 26.737. El riesgo que justificó una legislación tan restrictiva ni siquiera aparece materializado en los datos actuales.

Una oportunidad perdida

La reforma incluida en el proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada proponía abandonar aquella lógica general de sospecha. El sistema proyectado concentraba las restricciones principalmente sobre Estados extranjeros y entidades controladas por ellos, una distinción sensata: un Estado extranjero puede plantear cuestiones de estrategia, seguridad o soberanía; un empresario, un productor o un fondo privado extranjero plantea una cuestión completamente distinta, la de la inversión. Confundir ambas categorías implica aplicar instrumentos de seguridad nacional a decisiones económicas privadas.

Argentina debería avanzar en sentido contrario

Necesita reglas que permitan competir por capital, empresas dispuestas a invertir durante décadas, proyectos forestales, agroindustriales, energéticos y productivos. Y necesita que quien considere realizar esas inversiones pueda hacerlo en condiciones razonablemente equivalentes a las de un inversor nacional. Existe una visión antigua según la cual la soberanía se protege limitando capital, compradores, inversiones, operaciones. Pero la experiencia histórica demuestra que un país no se vuelve más soberano porque sus activos valgan menos o porque tenga menos inversores interesados en ellos. La soberanía se fortalece con instituciones: con Justicia independiente, con fronteras controladas, con leyes claras y con un Estado capaz de hacerlas cumplir. La Argentina mantuvo durante décadas un régimen considerablemente más abierto a la adquisición de tierras por extranjeros sin que ello provocara ninguna pérdida de integridad territorial. La verdadera pregunta, entonces, debería ser otra: ¿qué riesgo concreto pretende evitar hoy la prohibición? Si existe un riesgo de defensa, corresponde regularlo. Si hay un problema en zonas de frontera, corresponde establecer controles específicos. Si participa un Estado extranjero, corresponde analizarlo con especial cuidado. Pero si se trata simplemente de un particular que desea invertir capital privado bajo las leyes argentinas, la prohibición necesita una justificación constitucional mucho más exigente.

Antes de esa reforma, la Argentina no tenía un sistema general de esa naturaleza.

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Una Constitución pensada para crecer

Los constituyentes argentinos entendieron algo que parte de nuestra dirigencia política parece olvidar periódicamente: la Argentina era un país de enorme territorio, abundantes recursos y escaso capital, y por eso decidió abrir sus puertas. El Preámbulo convocó a todos los hombres del mundo que quisieran habitar el suelo argentino. El artículo 20 garantizó a los extranjeros los derechos civiles del ciudadano. Y la Constitución protegió especialmente la propiedad privada porque comprendía que sin propiedad no hay inversión, y sin inversión no hay desarrollo sostenible. Más de ciento setenta años después, la estructura básica del problema sigue siendo sorprendentemente semejante. Tenemos territorio, recursos, energía, minerales, producción agrícola. Lo que necesitamos es capital. Cerrar la puerta a quien pretende aportarlo no parece una política de soberanía; parece, más bien, una política de aislamiento.

La exclusión del capítulo de tierras rurales del proyecto deja una impresión preocupante. Mientras la Argentina intenta presentarse ante el mundo como un país nuevamente abierto a la inversión, una parte de su sistema político sigue legislando bajo categorías nacidas de la desconfianza hacia el capital extranjero. Ese reflejo puede resultar atractivo desde cierta retórica política, pero tiene un costo: el capital no se instala donde se lo sospecha, no permanece donde sus derechos resultan inciertos y no espera indefinidamente a que un país resuelva sus debates ideológicos. La Argentina puede seguir discutiendo durante otros veinte años si el capital extranjero representa una amenaza. O puede recordar el programa de su propia Constitución: abrirse al mundo, garantizar derechos, proteger la propiedad y convertir sus recursos en desarrollo. La soberanía no consiste en impedir que otros inviertan, sino en lograr que quieran hacerlo bajo nuestras leyes, con instituciones capaces de transformar esa inversión en crecimiento.

Ese es, en definitiva, el debate que el Senado acaba de postergar.

* Pablo A. Pirovano. Socio de Pasbba. Abogados y presidente del Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia (Fores).