El sofá cama de la democracia tiene un nuevo dueño: Diego Santilli llega a una Jefatura de Gabinete en crisis

Para reconstruir el origen, las contradicciones y las posibles salidas de una institución que el Pacto de Olivos creó para atenuar el presidencialismo y terminó haciendo lo contrario, MDZ consultó a tres especialistas.

"Nunca fue tan indigna la figura del jefe de Gabinete", dice Natalia Aquilino, investigadora del CIPPEC y una de las personas que más estudió la institución en el país. Aquilino lleva una década analizando cada informe mensual que pasó por el Congreso, cada función reasignada por la ley de ministerios, cada perfil de los jefes de Gabinete que tuvo el país desde que el cargo se creó en 1994. "Por mucho menos, a Posse el presidente le pidió que se fuera", remata.

Juan Manuel Abal Medina, que ocupó el cargo entre 2011 y 2013 durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, coincidía en la lectura sobre el final de Adorni: "Mantenerlo me parecía una locura absoluta, no tenía ningún sentido. Tampoco le servía al jefe de Gabinete: era como una muerte lenta".

Por su parte, Hugo Dalbosco, doctor en Ciencias Políticas, exadministrador gubernamental y especialista en derecho constitucional, lo enmarca en una cuestión más amplia: "Adorni fue puesto ahí para ser candidato a jefe de Gobierno porteño, y parece que ese proyecto se terminó. Ocupó un lugar que excedía sus capacidades".

Si la figura llegó tan erosionada al recambio, es en parte porque nunca consolidó el espíritu con el que nació.

En este contexto cabe preguntarse si la llegada de Santilli será o no una ruptura con esa historia. Reconstruirla —desde el Pacto de Olivos hasta hoy, pasando por diecinueve ocupantes con perfiles, funciones y suertes radicalmente distintos— ayuda a entender el diseño institucional argentino.

Una figura que nació tironeada

La jefatura de Gabinete fue, junto con la reelección presidencial, el tercer senador y la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, una de las piezas centrales del acuerdo que Carlos Menem y Raúl Alfonsín firmaron en noviembre de 1993 y que dio origen a la reforma constitucional de 1994.

"Fue una reforma consensuada, la única reforma constitucional consensuada en la historia argentina", explica Abal Medina. "La intención del presidente Menem era conseguir la posibilidad de ser reelecto, y estaba dispuesto a darle prácticamente todo lo que el radicalismo pedía a cambio. El radicalismo pidió varias cosas concretas, pero también buscó legitimar su posición diciendo que venía a moderar el presidencialismo, porque pagó un costo muy alto por acordar con Menem".

Atenuar el hiperpresidencialismo argentino es lo que inspiró el diseño formal de la figura. Los convencionales miraron entonces al primer ministro francés de la Quinta República, con una asamblea con poder de remoción.

No obstante, el resultado fue un híbrido. "Formalmente está mucho más cerca del primer ministro francés, pero en los hechos reales está mucho más cerca del Chief of Staff de la Casa Blanca", explica Abal Medina. "¿Por qué? Porque básicamente no lo puede nombrar ni sacar el Parlamento. Lo nombra y lo remueve el presidente. Difícilmente una figura que es nombrada por alguien va a atenuar a ese alguien, por definición".

Dalbosco habla directamente de "inconsistencias", "opacidad" y "contradicciones" en el diseño. "El presidente es el responsable político, pero supervisa al jefe de Gabinete, que es el encargado de la administración: o sea, el jefe tiene un jefe. Y es 'jefe de Gabinete', pero en ningún lugar de la Constitución está definido qué es el gabinete ni qué lugar ocupa en la toma de decisiones. El gabinete, de hecho, no decide".

Aquilino, que estudió la figura de forma comparativa con la región, dice: "En América Latina no tenés ninguna institución comparable. Hay un gran vacío analítico para pensar la figura. Los constitucionalistas trajeron algo del parlamentarismo a un esquema presidencialista sin una reflexión previa profunda sobre cómo iba a funcionar el híbrido".

Diecinueve ocupantes, ningún patrón

En treinta años, dieciocho personas ocuparon el cargo. Diecinueve con Diego Santilli. Las funciones, las facultades, los perfiles y la suerte política de cada uno variaron tanto entre sí que ninguno de los tres entrevistados identificó un patrón. Lo que sí hay es una tipología.

Dalbosco los agrupa por perfiles. Están, primero, los administradores: figuras de segunda línea, leales al presidente, con experiencia en gestión y manejo del Congreso. Eduardo Bauzá y Jorge Rodríguez, en la era Menem, fueron los más cercanos al modelo original. "Eran los más parecidos al modelo, porque ya venían en el gobierno", explica.

"Bauzá era secretario general de la Presidencia y hacía lo mismo que después hizo como jefe de Gabinete. El primer modelo de jefatura se tomó, justamente, sobre el modelo de la Secretaría General". A esta categoría también pertenecen Cristian Colombo, el propio Abal Medina —con su matriz académica— y Nicolás Posse, amigo y primer jefe de Gabinete de Javier Milei, que duró apenas meses y nunca habló en público.

Un segundo grupo son los políticos en plataforma: gobernadores o legisladores con proyección propia, a quienes el cargo les sirvió de catapulta o trampolín fallido.

Sergio Massa, Jorge Capitanich y Juan Manzur entran en esta categoría. "Eran tipos con un proyecto político propio", dice Dalbosco. "Cuando veían que la plataforma no funcionaba, se iban".

El tercer grupo son los voceros o armadores: figuras pensadas para comunicar la gestión, dar la cara, ocupar la escena mediática.

Aníbal Fernández, Marcos Peña, Santiago Cafiero y Adorni encajan en este perfil. Aquilino lo menciona así: "Tenés un patrón de comunicadores: Marcos Peña, Adorni, Capitanich. Y otro patrón de administradores: Posse, Jorge Rodríguez, Bauzá, Abal Medina, gente muy orientada a la administración profesional del Estado".

La jefatura de Gabinete bajo la experiencia libertaria

La gestión Milei, en apenas dos años, recorrió tres modelos opuestos: Posse (técnico), Francos (articulador) y Adorni (vocero comunicacional). "Es la primera vez que en tan poco tiempo se nombran tantos jefes de Gabinete tan distintos entre sí", apunta Dalbosco.

Santilli no rompe el molde. Entra en la tipología de Dalbosco, en el grupo de los políticos en plataforma —dirigentes con proyección propia para quienes el cargo es catapulta o trampolín—, aunque con la particularidad de llegar tras un salto fallido: su candidatura a la gobernación bonaerense quedó trunca.

En este marco, su designación repite la jugada que Milei ya había hecho con Guillermo Francos: ungir a un articulador con músculo político y volver a fusionar el ministerio del Interior con la Jefatura de Gabinete, esa cartera que en la gestión libertaria había desaparecido por primera vez en más de un siglo.

Con él (Santilli) son cuatro modelos en menos de dos años —técnico, articulador, vocero y otra vez articulador—; ningún patrón.

De qué depende un jefe de Gabinete

"No depende del partido. Son tan incumplidores los no peronistas como los peronistas. El promedio de cumplimiento de los informes orales al Congreso es 33%, seas peronista de derecha o de izquierda, coalición de centroderecha o radicalismo. Todos cortados con la misma tijera", aporta Aquilino.

Lo que sí encontró —"una hipótesis casera, pero el modelo lo mostraba"— es una correlación geográfica: los jefes de Gabinete nacidos en el interior tienden a cumplir más con sus obligaciones constitucionales que los porteños. "Hay algo de responsabilidad cívica vinculada a ser prolijo y conservador del interior".

Su conclusión: "Pesa más la estructura de personalidad del jefe de Gabinete que el condicionamiento del partido. Y la combinación con el liderazgo del presidente: cómo llenás los huecos de lo que él no puede hacer".

Abal Medina lo formula desde la experiencia en el cargo: "No hay término medio. O tenés todo el poder o no tenés ninguno. No hay gris. O hablás en nombre del presidente, o estás sentado ahí y no hacés nada". ¿Qué pasará con Diego Santilli?

El cajón de sastre

Hay otra dimensión que los tres coincidieron en señalar: la inestabilidad funcional. Cada ley de ministerios redistribuye competencias y áreas.

Pasaron por la Jefatura de Gabinete, en distintos momentos, Medio Ambiente, Ciencia y Técnica, Innovación, Turismo, Deportes, Política de Drogas y, en la breve gestión de Guillermo Francos, hasta el Ministerio del Interior, que desapareció por primera vez en más de un siglo de historia argentina.

"Es como un arbolito de Navidad", grafica Abal Medina. "Cuando no sabés dónde poner algo, lo ponés en Jefatura. Funciona como cuando uno quiere decir: esta área es importante, pero no tanto como para ser un ministerio. Eso termina siendo contraproducente, porque en realidad un jefe de Gabinete no le puede dar bola a las áreas que están a su cargo".

Dalbosco usa una imagen pintoresca: "Funciona simultáneamente como una especie de cajón de sastre, donde van a parar las cosas que no saben cómo organizar o que no quieren jerarquizar como ministerio".

¿Qué debería hacer entonces? Ante la pregunta, Abal Medina respondió que "el jefe de Gabinete es un coordinador y un bombero".

"Si un ministro quiere dar una buena noticia, se la dice al presidente y la anuncia con él. Pero si tiene un problema, ¿a quién llama? El jefe de Gabinete sirve básicamente para los quilombos, sobre todo los que son de más de un área. Un día tu problema es en seguridad, te encargás de seguridad. Al día siguiente en Agricultura. Al otro en Industria. Sos un coordinador y un bombero".

Para hacerlo bien, según el exjefe de Gabinete, hay tres áreas indispensables: los sistemas transversales (compras, capacitación, tecnología), el presupuesto y la comunicación.

"Si un jefe de Gabinete pierde esas tres áreas, no puede funcionar. Por más que tenga toda la competencia y todo el apoyo del presidente". Aquilino, desde su modelo, identifica cuatro funciones equivalentes: administración general, coordinación, orientación estratégica y gestión política.

El Foro Romano

Si hay un punto en el que las tres voces coinciden, es en la crítica al rito de los informes mensuales al Congreso.

"No hay nada más inútil en la política argentina que el informe del jefe de Gabinete", sentencia Abal Medina.

"Son cinco mil preguntas que se repiten, te preguntan lo mismo que ya preguntaron antes: esa ruta en Salta que va de no sé dónde, por qué no se terminó, y nadie sabe ni a nadie le importa. No sirve absolutamente para nada. Cuando me reemplazó Capitanich, le dije: 'mirá que vas todos los meses y vas a perder el tiempo'. Me dijo que iba a fijar la agenda. Las dos primeras veces vas, pero a la tercera o la cuarta ya no le das bola a nadie".

Aquilino aporta el respaldo cuantitativo. Cada jefe de Gabinete recibe en promedio entre 2.500 y 4.500 preguntas escritas antes de cada visita al Congreso. El 95% las formula la oposición. La mayoría no tiene relación con competencias específicas del cargo.

Y los jefes de Gabinete incumplen sistemáticamente la frecuencia mensual que prevé la Constitución: "Ningún gobierno presentó más del 33% de las veces que tenía que ir a rendir cuentas. Este mismo gobierno no supera esa marca. Los que más se presentaron fueron Capitanich y Marcos Peña; si estás un año en el cargo, tenés que ir nueve meses alternando cámaras, y los únicos que hicieron eso fueron ellos".

"Es volver la política al Foro Romano. Y en gran medida es tribuneo político. Cada actor hace su uso del espacio. Determinados legisladores preparan una escena alrededor de sus intervenciones cuando habla el jefe de Gabinete. Es un poco show político", sostiene Aquilino.

Dalbosco trae una analogía similar desde la teoría legislativa: "Había un profesor nuestro, especialista en Congreso, que decía que en el recinto no se legisla —se legisla en las comisiones— y que el recinto es para los discursos. Esto es exactamente lo mismo. Es show off". Y suma que si el jefe de Gabinete no va, no pasa nada. "Ni siquiera políticamente. Ni la ausencia tiene muchas repercusiones mediáticas".

El ecosistema del poder real

Hay un quinto elemento que vuelve la figura todavía más maleable y es que la jefatura nunca está sola, ya que conviven con ella otras estructuras de poder en torno al presidente.

La Secretaría General de la Presidencia, las secretarías de Asuntos Estratégicos, los vicejefes de Gabinete y —en gobiernos con menor institucionalización— las mesas políticas informales.

"Al jefe de Gabinete no hay que verlo aislado como figura, sino en un ecosistema", advierte Aquilino. "Nunca hubo un secretario general de la Presidencia con este poder", agrega, refiriéndose al rol actual de Karina Milei.

"Con Macri, la gestión política la tenía directamente Marcos Peña como jefe de Gabinete. Acá está afuera, en otra figura".

Dalbosco extiende la mirada a la administración profesional. "Si la Jefatura de Gabinete condujera una burocracia profesionalizada, sería mucho más estable y consistente. Pero no existe. Quedan algunos enclaves: los diplomáticos de carrera, los administradores gubernamentales —yo fui uno, ahora quedamos menos de cuarenta—. Y los cargos de alta dirección pública están todos por designaciones transitorias. Hay una politización enorme".

El fusible que saltó tarde

La caída de Adorni es un capítulo más en la historia de una figura que nació con el mandato de atenuar el presidencialismo desde adentro del Ejecutivo, sin legitimidad propia, y que en treinta años fue ocupada por diecinueve personas con perfiles, funciones y suertes radicalmente distintas.

"Por definición, el jefe de Gabinete tiene que ser un fusible del presidente, y no a la inversa", dice Abal Medina. Durante meses esa relación estuvo dada vuelta: era Milei el que sostenía a su jefe de Gabinete a pesar del escándalo, y no al revés.

La renuncia de Adorni y el desembarco de Santilli reponen, tarde y a un costo político alto, el orden lógico de la figura: el fusible terminó saltando. Pero que haya hecho falta una crisis de meses para que el mecanismo funcionara dice menos sobre Adorni que sobre el diseño de un cargo que, treinta años después, sigue sin saber qué quiere ser.

Si la anomalía se corrige de fondo o solo se administra es una pregunta política. MDZ la hizo en términos institucionales. Treinta años y diecinueve jefes de Gabinete después, Argentina todavía no tiene una respuesta definitiva.