Estrategias para combatir la corrupción

Junto a la desvalorización de la honestidad como valor insustituible para el ejercicio de cargos públicos o funciones directivas, se rompe el compromiso de integridad moral que resulta ser base elemental para confiar los unos en los otros, para respetarse, para desenvolvernos con rectitud y concordia social mas allá de las diferencias ideológicas. Cuando la corrupción se expande de modo sistémico y estructural, tal como se instaló en Argentina, para cambiar el rumbo resultará indispensable identificar a líderes de distintos ámbitos que puedan encarar con convicción acciones concretas para combatir ese flagelo en todas sus formas.

Si el problema no es abordado de modo coordinado y desde varios ámbitos, públicos y privados, será muy difícil de revertir. Esta claro, que la solución no puede esperarse tan solo del juzgamiento y sanción judicial de los asuntos criminales de corrupción, sino que debe abordarse el combate de un modo integral partiendo de la decisión y ejemplo desde las mas altas autoridades gubernamentales, empresariales y sindicales, que deben comprometerse y desarrollar políticas y acciones eficaces, con incentivos correctos, para la prevención, detección y sanción de comportamiento torcidos. 

En Argentina, muchos son los casos de corrupción que se encuentran en trámite ante la justicia penal y si bien, hace años que el problema se viene acentuado, en lo que respecta al período gubernamental que va desde el 2003 al 2015 el estudio de los mismos, permiten asegurar la existencia de una matriz de corrupción institucional que imperó en la administración de la cosa pública desde las mas altas esferas del gobierno, atravesando todos los estamentos y la mayoría de las políticas publicas implementadas. 

El emblemático caso conocido como “Los cuadernos” da cuenta de un entramado corrupto con mas de 200 funcionarios y empresarios de primer nivel involucrados en grandes negocios que se realizaban con el Estado (como contratante o como benefactor). Vale recordar que el descubrimiento de esta monumental trama y su exposición ante la opinión pública, aparejó en lo inmediato serias dificultades económicas paralizando el financiamiento a las empresas contratistas de obras públicas, provocando una crisis financiera y una consecuente paralización en el desarrollo del país.

De allí que cuesta poco esfuerzo advertir que el primer perjuicio que podemos identificar asociado a la gran corrupción y mas allá de la lesión de valores fundamentales sobre los que debería desarrollarse una sociedad, claramente se relaciona con los severos daños macroeconómicos que la corrupción a gran escala produce. En un trabajo recientemente publicado, desarrollé con precisión varios de los casos judiciales de corrupción vigentes relacionados con el periodo gubernamental 2003-2015; en los mismos estimé que tan solo en concepto de embargos (que en modo alguno son los daños reales que provocan los asuntos de corrupción) la suma de dichas cautelares ascendía a los 6.300 millones de dólares, es decir el 14,3% de la deuda que originalmente se contrajo con el Fondo Monetario Internacional por 44 mil millones de dólares.

Expertos del Conicet han analizado que en el caso de “Los Cuadernos”, los daños económicos que se pueden estimar rondan los 36 mil millones de dólares, teniendo en cuenta que las coimas hayan sido del 20% de la obra pública y estimando un promedio del 3% del PBI en inversión pública por año, la corrupción pública habría costado en una década el 6% del  PIB  actual.  Transparencia Internacional, calcula que por cada millón de dólares registrado en sobornos (siendo que los sobornos son solo un subconjunto de todos las posibles formas de corrupción), se pierden US$100 millones en costos adicionales y deficientes o erradas decisiones a la hora de invertir.

La UE, informa que la corrupción cuesta €120.000 millones anuales, el equivalente al 1% de su PIB. En los países emergentes puede alcanzar el 5% del PIB. Según el Foro Económico Mundial el costo de la corrupción equivale a más del 5% del PBI global (US$ 2.6 trillones), con más de US$1 trillón que se paga en sobornos cada año. Trasladar una empresa de un país con un bajo nivel de corrupción a un país con un nivel de corrupción mediano o alto equivale a una sobrecarga de la "inversión" del 20%. La OCDE ha calculado que un punto de mejora en el índice de integridad de los países llevaría a un incremento de entre 0.59 y 0.86 en la tasa de crecimiento del PBI per cápita. Y algo a destacar: el 80% de los sobornos transnacionales pagados en el mundo en los últimos 15 años - según la OCDE- fue realizado a funcionarios de empresas por parte de empresas privadas.

Estas variables, han puesto a la corrupción desde hace un tiempo entre las preocupaciones más relevantes de los foros y organismos internacionales en la medida que la corrupción erosiona la estabilidad macro económica, el crecimiento y el desarrollo sustentable de los países. Además de ello, cuando la corrupción se instala y atraviesa a gran parte de la organización
institucional y social de un país, se corroen pilares fundamentales para su buen funcionamiento mas allá de los daños económicos cuantificables. En efecto, la corrupción también altera las reglas de la sana competencia, permitiéndoles prosperar a los más corruptos y dejando fuera a los innovadores, emprendedores y todos aquellos que pretendan obtener beneficios fruto de su creatividad y esfuerzo en el marco de la ley. 

La falta de integridad desalienta la inversión genuina; la sana inversión, especialmente la inversión de mediano y largo plazo que precisa de reglas transparentes y estables para asumir riesgos en el tiempo. En países corruptos se fomenta un verdadero capitalismo de amigos que excluye del mercado a quienes respetan las reglas de integridad para hacer negocios. A los nocivos daños macro económicos, agregamos que la corrupción genera perversos consecuencias sociales e institucionales. En los sistemas corruptos, el gasto social destinado a la educación, vivienda y a la salud suele ser menor que en países mas transparentes, lo que conduce a mayores tasas de mortalidad infantil, menor acceso a la educación con mayores tasas de abandono escolar y menores oportunidades de inserción laboral. Mucho de ese gastos social también se desvía y tampoco llega como es debido a su destino.

No hay dudas a esta altura, que en los países con gran corrupción, se afecta de manera desproporcionada a los mas pobres, a quienes se mantiene rehenes de quienes necesitan conservar el poder a costa de su voto y a quienes no se les ofrecen alternativas serias y perdurables para su ascenso social, aumentando gravemente la desigualdad en las sociedades. Desde le punto de vista institucional, la corrupción afecta las reglas del estado de derecho, el cumpliendo de la ley se relaja, se pierde la confianza en la ley como mecanismo de resolución de conflictos y se altera la seguridad jurídica. De este modo, la confianza en el gobierno se desvanece, decae el respeto por la autoridad, se generalizan los conflictos y aumenta el desorden y la indignación social, todo lo cual socava la posibilidad de construir un futuro sobre bases solidas, pacíficas, afectando la calidad de nuestra democracia y de nuestra vida republicana.

Por si todo esto fuera poco, la corrupción a gran escala, afecta funciones esenciales en materia de seguridad, generando oportunidades para que delitos como el narcotráfico, la trata de personas, y el lavado de dinero, prosperen. Las organizaciones criminales se ven atraídas hacia países con altos niveles de corrupción, porque se sienten protegidas y con su dinero incrementar su poder. Por ello también podemos afirmar que la corrupción compromete severamente la seguridad de los ciudadanos, lo que ya puede verse con claridad en varias provincias de nuestro país. Al momento de presentar la Convención contra la Corrupción de las Naciones Unidas, en el año 2004, su Secretario General Kofi Annan hizo un resumen perfecto de lo que hemos descripto: “La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio rango de efectos corrosivos en las sociedades. Socava la democracia y el mandato de la ley, lleva a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, erosiona la calidad de vida y permite florecer el crimen organizado, el terrorismo y otras amenazas para la seguridad humana.

La corrupción perjudica desproporcionadamente a los pobres al desviar fondos destinados al desarrollo, debilitando la capacidad del gobierno para proporcionar servicios básicos y desalentando la ayuda exterior y la inversión.” Varios países han dado un golpe de timón significativo en esta materia, permitiendo revertir los efectos nocivos que la gran corrupción provoca. Al hacerlo, experiencias como las de Singapur, Corea del Sur, Taiwán, Portugal o Grecia, entre otras, muestran que lo que primero se verificó fue una decisión política del mas alto nivel, tomada con determinación y sostenida en el tiempo. Se materializo un agenda creíble y se logró sortear la resistencia de la élite económica y política, que es la que pierde los beneficios de status quo y que si obstruye el proceso, demora o impide cualquier avance positivo.

Las experiencias en otras jurisdicciones demuestran, que una estrategia integral anticorrupción asumida por los primeros niveles del gobierno, impone la identificación de líderes empresariales, sindicales y grupos de la sociedad civil, para convertirlos en socios eficaces al momento de iniciar una lucha perdurable contra la corrupción. La ex Ministra de Finanzas de Indonesia, luego Jefa de Operaciones del Banco Mundial, en un foro organizado por el Fondo Monetario Internacional, describió cómo se asoció con éxito a empresas para proporcionar un proceso de aprobación de aduanas simplificado a cambio de su compromiso de no ofrecer ningún soborno a los funcionarios: "nuevas reglas del juego”. 

El concepto de "nuevas reglas del juego" se aplicó también (con asistencia técnica de organismos internacionales) para reformar las agencias tributarias en Bolivia, Bulgaria, Indonesia, Myanmar, Perú, Polonia y Senegal, estableciéndose Oficinas de Contribuyentes Grandes o Medianos para tratar con un grupo selecto de contribuyentes en condiciones simplificadas mejorando la eficiencia y la transparencia en la tributación y la recaudación. Mas allá de estas valiosas experiencias puntuales, para generar un cambio duradero en un país con altos índices de corrupción, se necesita a toda una organización gubernamental trabajando para desalentar dese el sector público las practicas impropias y si bien es importante reconocer que los esfuerzos aislados pueden ayudar a lograr algunos avances, no son eficaces para generar cambios perdurables o determinantes.

Así resultan muy valiosos ciertos instrumentos legales como las leyes que protegen a los arrepentidos, que habilitan técnicas especiales de investigación, las que imponen sanciones penales a las personas jurídicas, la penalización del sobornos a funcionarios extranjeros, las de extinción de dominio, ficha limpia, leyes de acceso a la información pública, pero es vital concentrarse rápidamente en áreas y operaciones claves, con altos riesgos de corrupción como las contrataciones y licitaciones publicas, los grandes proyectos de infraestructura, manejos en áreas de defensa, energía, transporte entre otras que pueden identificarse con una correcta “evaluación de riesgos”.

Las experiencias indican que para desterrar la corrupción, no pude quedar todo a las resultas de la aplicación de la ley penal, al menos a corto plazo, pues las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley (la policía, los fiscales y los tribunales) o los organismos de las que ellos dependen (Consejo Magistratura por ejemplo) suelen ser instituciones afectadas por la corrupción o
influencias políticas o de otra índole, indebidas. Por ende, hasta que estas instituciones hayan sido saneadas adecuadamente, lo que a veces lleva tiempo, será necesario establecer otros mecanismos con “instituciones puente” que puedan organizarse con mas celeridad. Es recomendable, formar comisiones anticorrupción independientes y con personas de reconocida trayectoria o tribunales anticorrupción especializados y con personas idóneas, pues ello ha dado buenos resultados si además se cuenta como indicamos, con la decisión política del mas alto nivel de compartir la corrupción y se recibe el respaldo de la ciudadanía.

Asimismo es importante, enfocarse en mejorar de ser necesario, los marcos legislativos e institucionales que fortalezcan la independencia y la gobernanza de los Bancos Centrales y otros Ministerios u organismos que tienen gestión de las finanzas públicas (por ejemplo: en el Ministerio de Economía, de Obras Publicas, de Interior y de Acción Social, en Administración
Federal de Ingresos Públicos, en Administración Nacional de Seguridad Social). Es de destacar que en toda estrategia para combatir la corrupción, la lucha contra el lavado de activos es una vía muy eficaz. Los bancos y otras instituciones financieras (que responden a estándares globales) informan sobre transacciones sospechosas y pueden contribuir a disuadir las actividades delictivas, por ello, es importante cuidar la autonomía e independencia de organismos como la Unidad de Información Financiera para que funcione conforme los estándares internacionales y genere confianza en su desempeño.

Deben asimismo, sanearse las instituciones debilitadas por la cooptación que en general se observa de militantes sin preparación suficiente para un buen desempeño. Resulta vital contar con un servicio civil profesional y capacitado con competencia técnica y que sea suficientemente independiente, tanto de la influencia privada como de la interferencia política. Es clave desarrollar cuadros de funcionarios públicos que reciban una educación pública sostenida. Es muy importante, designar autoridades idóneas y que tengan la aptitud de liderar procesos de transparencia con profesionalismo y conocimiento. Para hacer instituciones solidas, es
estratégico el liderazgo, el ejemplo, la trayectoria y la incuestionable honorabilidad de las personas que se ponen a cargo.

También es recomendable para fortalecer a las instituciones, aplicar estándares claros para valorar el desempeño y poder crear incentivos adecuados para mejorar la responsabilidad individual. Establecer reglas de progreso claras, promociones por capacitaciones, méritos, rendimiento y presentismo. La buena remuneración de los funcionarios y empleados públicos también puede ser parte de un enfoque anticorrupción pero debe ser transparente y meritocrática, de lo contrario, será percibida como un mero instrumento de patrocinio político. Debe ser muy claro el mensaje de ética y transparencia, hacer saber con claridad que no es todo lo mismo y tener un programa de integridad con reglas de comportamiento y medidas disciplinarias proporcionales y disuasivas para suspender o excluir a los corruptos. 

El exitoso programa anticorrupción de Singapur y Georgia, incluyó reformas del servicio civil en en el sentido propuesto, con “palos y zanahorias”, con salarios más altos y con "tolerancia cero" para los infractores. En algunos casos, esto puede requerir despidos masivos dentro de una agencia que tiene reputación de prácticas corruptas. Enjuiciar al poderoso "pez gordo" es necesario para enviar una señal clara de compromiso y cambio, por ello sólo se puede lograr si los líderes apoyan visiblemente el proceso. Dar publicidad a las medidas que se adoptan en casos de corrupción y los esfuerzos realizados para abordar esos temas crea una cultura ética a la par que desincentiva la participación en actividades corruptas y refuerza la confianza del equipo y de la gente en la institución. Otro ingrediente muy relevante a la hora de encarar una estrategia anticorrupción es priorizar la transparencia de los procesos y de las decisiones.

El gobierno electrónico, el uso de la tecnología y el acceso a la información publica, aumentan la confianza interna y externa. Además, permite monitorear las acciones de las instituciones y los gobiernos, lo que a su vez mitiga el comportamiento corrupto.
Es fundamental que los funcionarios públicos y las instituciones expongan claramente planes anuales o bi anuales de objetivos y acciones que se espera que cumplan y que puedan controlarse. Deben existir mecanismos de rendición de cuentas y de supervisión eficaces, para garantizar que los funcionarios y las instituciones estén cumpliendo las expectativas. La rendición de cuentas y su control, es un poderoso elemento disuasorio contra la corrupción. También, la racionalización del marco regulatorio para minimizar la búsqueda de rentas por parte de los funcionarios públicos, tiene gran relevancia para transparentar la actividad de todos los organismos públicos. En los países con corrupción sistémica, en general se retrasa la liberalización económica porque son nichos de corrupción. Ello muchas veces pone trabas innecesarias para el crecimiento y torna muy ineficiente los procesos para generar desarrollo. Por ello, deben diseñarse adecuadamente marcos regulatorios que equilibren los beneficios de la regulación, la regulación en una economía de mercado es esencial tanto para el crecimiento sostenido como para la estabilidad financiera al tiempo que minimizan las oportunidades de abuso de discreción. 

Finalmente, lo mas importante, en toda iniciativa para desterrar la corrupción, deviene imperioso el fortalecimiento del estado de derecho, que no es otra cosa que la ley aplicada en condiciones de igualdad y previsibilidad para todos, sin privilegios indebidos.
Para ello las instituciones de aplicación de la ley deben ser autónomas e independientes (la policía y otros servicios de  investigación, la fiscalía, los tribunales) porque si es de otro modo, el marco jurídico más sólido será ineficaz. El desarrollo expuesto, muestra que es posible recuperar “la integridad “como pilar fundamental para nuestro desarrollo sustentable y que, luego de 40 años de democracia resulta vital para revitalizarla y avanzar en un nuevo pacto social entre la sociedad y sus dirigentes políticos. Es asimismo indispensable, para bajar la pobreza, para los recursos lleguen a quienes mas lo necesitan, para mejorar la calidad de los servicio públicos, para atraer inversiones, para generar trabajo, para pacificar nuestra convivencia social.

Va siendo hora, de identificar a líderes que pueda encarar un verdadero proceso de saneamiento moral y desarrollar una estrategia integral contra la corrupción que nos involucre a todos, para transformar a nuestro país en un lugar mas próspero y mejorar las vidas de todos los ciudadanos que eligen habitar el suelo argentino.

* María Eugenia Talerico, Abogada penalista, experta en temas de Integridad Financiera. Ex Vicepresidente de la UIF. Fundadora de Será Justicia.