Los pormenores de una herramienta constitucional clave y su uso en Mendoza

La participación de la ciudadanía en la vida democrática, más allá de la elección de sus representantes, es un elemento clave para el fortalecimiento de esta forma de gobierno. En Mendoza existe el mecanismo de democracia semidirecta como la consulta popular, pero solo está contemplado para una eventual reforma constitucional. La Constitución provincial no prevé su aplicación para otros temas, aunque algunos especialistas coinciden en que podría avanzarse de igual manera. No obstante, destacan que lo ideal sería avanzar en la postergada reforma de la Carta Magna para incorporar estas herramientas y reglamentarlas.

A nivel nacional, con la reforma de 1994 se introdujeron a la Constitución de Argentina los instrumentos de democracia semidirecta como la iniciativa popular y la consulta popular, mediante los cuales la ciudadanía puede presentar proyectos legislativos y puede participar mediente el voto en un plebiscito que sea vinculante o no vinculante. Sin embargo, a casi 30 años de su sanción, nunca se han puesto en práctica estos mecanismos.

Por sus parte, en lo que respecta a Mendoza estas dos herramientas no están contempladas en los mismos términos que establece el texto constitucional nacional. “La Constitución de Mendoza, a diferencia de la nacional, no prevé ninguno de estos mecanismos. Para poder introducirlos y reglamentarlos adecuadamente, tenés que reformarla”, explicó a MDZ, Víctor Ibáñez Rosaz, abogado y doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales, especializado en Derecho Constitucional.

De todas maneras , en la ley suprema provincial aparecen mecanismos de este tipo. El ejemplo más destacado es que para una reforma de la Carta Magna, ya sea total o parcial, es decir de un solo artículo, se exige la participación de la ciudadanía a través del voto obligatorio.

La abogada constitucionalista Gabriela Ábalos, profesora titular de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal en las Facultades de Derecho de la Universidad de Mendoza y Universidad Nacional de Cuyo, resaltó que “en Mendoza somos de avanzada porque tenemos consulta popular vinculante para la reforma de la Constitución”.

“Esto supone que el sufragio es obligatorio y la decisión del electorado por el Sí o por el No es vinculante para la autoridad, es decir que no se convoca a Convención Constituyente sin obtener la mayoría del electorado a favor y no se incorpora el nuevo artículo constitucional sin la mayoría del electorado a favor”, indicó la especialista.

Se trata de un elemento distintivo para la provincia, ya que a nivel nacional la consulta popular vigente no contempla las reformas constitucionales. Esto quiere decir que la ciudadanía no tiene que refrendar a través del voto una modificación total o parcial que se le haga a la Carta Magna, solamente participa en la autorización del proceso y la elección de los convencionales constituyentes.

Ibáñez, coincidió con este planteo y remarcó que ese requisito era muy avanzado para la época en la que se instrumentó, es decir hace más de un siglo. “Era impensable para esa época la participación del pueblo en una cuestión tan delicada como esta”, subrayó.

A su vez, Ignacio Giuffré, docente e investigador predoctoral de la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona), comentó a MDZ que "el constitucionalismo desde sus orígenes asumió que para la garantía de los derechos era necesaria la expulsión del pueblo del manejo de los asuntos de gobierno y de reforma constitucional".

En esta línea, advirtió que "la Constitución de Mendoza, en general, se inscribe en esa tradición, pues no contempla mecanismos para que la sociedad participe en la toma de decisiones sobre los asuntos de gobierno. Sin embargo, nuestra Constitución notablemente se aparta de esa tradición y establece mecanismos participativos para la reforma constitucional. Aun así, uno de los problemas de esos mecanismos participativos es que no pueden ser activados directamente por la sociedad, sino que su convocatoria depende de la voluntad de las autoridades públicas".

Otros ejemplos locales

Por otro lado, Ábalos destaca otros ejemplos vigentes de participación ciudadana en la provincia. Uno de los que resalta es la “acción popular” del artículo 60 de la Constitución provincial, prevista para acusar por faltas o delitos definidos en la ley electoral.

En tanto, si bien la legislación local actual no contempla especiales formas de participación como la iniciativa, la consulta o la revocatoria de mandatos, a nivel municipal se da un hecho particular. La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 1079 dispone un particular mecanismo de participación popular para ayudar a hacer efectiva la responsabilidad política de los funcionarios locales.

Determina en su artículo 158 que todos los vecinos tienen el derecho de provocar el castigo de los funcionarios municipales, por faltas cometidas en el cumplimiento de sus deberes, por medio de denuncias y se reglamenta su trámite.

¿Se puede avanzar con otras consultas populares?

El hecho de que la consulta popular u otros mecanismos de participación ciudadana no estén previstos constitucionalmente en Mendoza, más allá del caso específico para la reforma de la Carta Magna, plantea un asunto debatible sobre si el gobernador o la Legislatura de turno podrían avanzar en su utilización, amparándose en la Constitución nacional, que posee una jerarquía superior.

Ibañez manifestó al respecto que “si vos hoy no lo tenés regulado a nivel provincial, en primer lugar no tenés la reglamentación respecto de los alcances de qué podés y qué no podés someter a consulta popular y bajo qué condiciones”.

“Creo que los gobernadores pueden, perfectamente, utilizando el artículo 40, convocar a consultas no vinculantes. Porque para ser vinculantes vos necesitarías una reglamentación que tiene que ser necesariamente local. Y no está previsto en la Constitución de Mendoza, obviamente. Es bastante debatible el punto”, expresó el profesor de Derecho Constitucional en las universidades Nacional de Cuyo, de Mendoza y Aconcagua.

Al respecto, Giuffré sostuvo que no solo es posible convocar mecanismos democráticos como los previstos a nivel nacional, sino que pueden convocarse mecanismos que vayan más allá en términos de participación deliberativa e inclusiva. "Chile nos ofrece múltiples ejemplos en este sentido. Instancias democráticas como estas, aunque no se encuentran expresamente previstas en la Constitución, tampoco la contradicen. Nuestra Constitución establece como principio que 'la soberanía reside en el pueblo, del cual emanan todos los poderes' (art. 4). Perfectamente, entonces, pueden implementarse mecanismos participativos que tornen operativo dicho principio. Estos mecanismos tienen múltiples ventajas, tales como la posibilidad de que las voces de la periferia lleguen a los centros de toma de decisiones. Esto, a su vez, fortalece la legitimidad de las decisiones políticas", apuntó.

Por su parte, Abalos resaltó que el hecho de que la Constitución provincial no tenga prevista la consulta popular, no quita que el Gobernador o la Legislatura pudiesen llevar a cabo algún tipo de consulta de esa manera. “Como no está reglamentado, ni está en la Constitución, empezaríamos a caminar en un terreno de ver qué efecto le daría el gobernador o legislatura de turno. Si no le dieran efecto vinculante y fuera un rotundo Si o un rotundo No , traería alguna obligatoriedad o consecuencias si no se siguiere esa decisión”, señaló la doctora en Ciencias Jurídicas y Sociales.

En este sentido, destacó que “desde lo jurídico no está previsto, no está reglamentado y no cabe hacerlo, pero si un gobernador lo hiciese las consecuencias políticas serían importantísimas”.

La reforma, una deuda pendiente

Tanto esta discusión como otros temas de debate largamente deliberados en la provincia, podrían ser resueltos tras un eventual proceso de reforma de la Constitución, un objetivo que se han planteado prácticamente todos los gobernadores desde el retorno de la democracia, pero que ninguno pudo concretar.

Para Ábalos, en una futura reforma constitucional, Mendoza podría incluir más mecanismos de democracia semidirecta, tanto a nivel provincial como a nivel municipal. “Ello supondría reflejar o no el texto nacional. Mendoza podría decir que será igual que la Nación e incluir solo iniciativa y consulta popular o ir más allá de la Nación e incluir revocatoria de mandato”, remarcó.

También planteó que se podría exigir a los municipios, reconociendo la autonomía municipal, que incluyan en sus cartas orgánicas la iniciativa popular, la consulta popular o la revocatoria de mandato.

“Lo que también debe analizar el futuro constituyente mendocino son los mecanismos y modalidades de participación. Hoy a través de Twitter, Facebook e Instagram se instalan temas o debates abiertos en las redes que luego hay que ver cómo se institucionalizan. Hoy el tema de las tecnologías nos ha invadido de forma tal que el constituyente tiene que ver de qué manera se le da cabida estructural e institucionalmente a estas modalidades. No podemos seguir pensando en l participación en términos del siglo XIX”, subrayó la constitucionalista.

En tanto, el profesor Giuffré manifestó que "la consulta popular es una herramienta profundamente democrática, pues es el pueblo el que vota y decide directamente. Pero, en la actualidad, la sociedad se ha tornado más compleja y la idea de democracia se ha tornado más exigente que aquella que imperaba al momento de la sanción de la Constitución. Hoy, no parece justificado reducir los problemas, pretensiones e intereses del pueblo a una intervención binomial, es decir, a un voto 'en pro' o 'en contra'". "La consulta popular tiene que ir acompañada de un proceso democrático y deliberativo previo, en el cual la sociedad pueda expresar mucho más que un “sí” o un “no” frente a un proyecto de reforma elaborado exclusivamente por el gobierno. La consulta tiene que ser la etapa final del proceso a través del cual la sociedad expresa y delibera sobre sus preferencias y –de ese modo– participa en la elaboración de ese proyecto", añadió.

La participación ciudadana en el proyecto de Suarez

El gobernador Rodolfo Suarez envió a la Legislatura provincial un proyecto de reforma de la Constitución provincial. La iniciativa ha sido discutida pero su avance está en el limbo por la falta de acompañamiento de la oposición para su sanción.

El autor de esta proyecto fue Víctor Ibañez, ministro de Gobierno, Trabajo y Justicia de la provincia. En el texto de la propuesta se habilita la introducción de la participación directa de la ciudadanía. En el artículo dos del documento se plantea “estipular que el régimen político además de representativo republicano es democrático y participativo”. Asimismo, se apunta específicamente a “incorporar mecanismos de participación directa en la democracia representativa, estableciendo los supuestos y requisitos de procedencia”.

En diálogo con MDZ, el docente universitario y funcionario provincial explicó que la iniciativa impulsada por el oficialismo “plantea declarar la necesidad de la reforma, a los fines de introducir formas de participación directa en la democracia representativa. No dice cuáles, eso lo definirían los convencionales constituyentes, también el cómo, con qué alcance y qué requisitos. El proyecto que declara necesaria la reforma, habilita el tema”.

Por otro lado, el Gobierno provincial también tiene previsto que el eventual nuevo texto constitucional sume la herramienta de la revocatoria de mandato. Uno de los puntos centrales de la propuesta de Suarez es ir hacia la unicameralidad en la Legislatura y la eliminación de las elecciones de medio término a nivel provincial. “Así como estamos proponiendo quitar la elección intermedia, también estamos proponiendo introducir formas de participación directa que también son mecanismos de control. Así como tenés consultas e iniciativas populares, podrías introducir la revocatoria de mandato”, remarcó Ibañez.

“Es una forma de control. Bajo ciertas condiciones que se establecen en la Constitución, el pueblo puede votar que quede sin efecto el mandato de un cargo electivo, porque se considera que ha incumplido sus funciones”, subrayó.

Educación para la participación

Finalmente, Ábalos plantea que el debate de la participación ciudadana no debe quedarse solo en lo que establezca eventualmente el texto constitucional, sino que debe tener un abordaje también desde el aspecto educativo.

“Lo clave debería ser que se implementase desde la Dirección General de Escuelas todo un programa de educación en la participación. Si no educamos a los mendocinos en lo que tiene que ver con la participación, de la mano de explicarles, de practicar y de imponer de alguna manera esta nueva lógica de participación que no sea solamente la elección de autoridades, podemos caer en lo mismo que la Constitución nacional, que formalmente tiene mecanismos de democracia semidirecta pero, en los hechos, seguimos manejándonos como el siglo XIX, solo con la elección de autoridades”, concluyó la especialista en Derecho Constitucional.

En la misma línea, Ibáñez consideró que “hoy todos los sistemas políticas del mundo tienden a ensanchar la participación popular en la toma de decisiones políticas. La participación del pueblo ya no es solamente de democracia representativa donde se vota cada dos o cuatro años para que me representen”.