El mecanismo constitucional que existe hace casi 30 años pero nunca se usó

El mecanismo constitucional que existe hace casi 30 años pero nunca se usó

En la reforma de 1994 se introdujeron la iniciativa popular y la consulta popular a la carta magna, que posteriormente fueron reglamentadas. Las características, los requisitos y los temas excluidos de estos mecanismos y las razones por las que nunca se usaron.

Gianni Pierobon

Gianni Pierobon

Frente a la crisis de representación que afecta a gran parte de Occidente, el involucramiento de la población en las decisiones de gobierno ha sido uno de los factores que ha contribuido al fortalecimiento democrático en muchos países. En 1994, con la reforma de la Constitución de Argentina se introdujeron dos mecanismos de participación ciudadana como la iniciativa popular y la consulta popular. Sin embargo, a casi 30 años de su aparición en el texto constitucional, ninguna de estas herramientas se pusieron en práctica.

En diálogo con MDZ, constitucionalistas y especialistas en Derecho analizaron las características de estos mecanismos considerados de democracia semi-directa que actualmente forman parte de la carta magna nacional. A su vez, explicaron cuáles son los condicionantes que tienen y por qué consideran que nunca llegaron a utilizarse.

Con la reforma de 1994 quedaron establecidos en la ley suprema nacional los artículos 39 y 40 que introdujeron las herramientas de la iniciativa popular y la consulta popular. Posteriormente, ambos mecanismos fueron reglamentados por leyes sancionadas por el Congreso, como exigía la Constitución.

Previamente, en Argentina se había realizado un plebiscito por primera vez en 1984, para refrendar el acuerdo alcanzado con Chile para resolver el conflicto del Canal de Beagle. Se trató de una convocatoria no vinculante y el “Sí” obtuvo más del 80% de los votos. Si bien el Gobierno nacional no estaba obligado a acatar el resultado, el entonces presidente Raúl Alfonsín declaró que respetaría la decisión mayoritaria y los cancilleres de ambos países firmaron el Tratado de Paz y Amistad días después de la votación de la población.

La iniciativa popular actualmente contemplada en la Constitución es una facultad de la ciudadanía de presentar proyectos de ley, cumpliendo una serie de requisitos puntuales. En tanto, la consulta popular es la facultad que tienen tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo nacionales de someter a votación de la ciudadanía propuestas que son de su competencia. Estas consultas pueden ser vinculantes (las autoridades deben acatar su resultado) o no vinculantes y de eso dependerá si se establece un sufragio obligatorio o no.

No obstante, ambos mecanismos solo quedaron plasmados en la carta magna y en las posteriores leyes reglamentarias y nunca se llevaron a la práctica. “El resultado práctico fue cero, porque no se ha implementado ninguna consulta popular o iniciativa popular desde 1994 a la fecha”, comentó a este diario la abogada constitucionalista Gabriela Ábalos, profesora titular de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal en las Facultades de Derecho de la Universidad de Mendoza y Universidad Nacional de Cuyo.

La abogada y docente Gabriela Ábalos explicó el alcance de estos mecanismos de participación ciudadana.

Características, requisitos y temas excluidos

El abogado constitucionalista y ministro de Gobierno, Trabajo y Justicia de Mendoza, Víctor Ibañez, explicó que la adecuada denominación para estas herramientas es “mecanismos de participación directa en la democracia representativa”. “Son mal llamados formas de democracia semi-directa, porque en realidad, el principio que establece la Constitución nacional, al igual que las constituciones provinciales es que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes, es decir tiene la democracia representativa como principio general. Por eso, al introducir este tipo de mecanismos se incluyen formas de participación directa del pueblo en el sistema de la democracia representativa”, aclaró desde el punto de vista técnico del Derecho.

La iniciativa popular está prevista en el artículo 39 de la Constitución y faculta a la ciudadanía a presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, la cual deberá darles expreso tratamiento dentro del término de 12 meses.

La ley que reglamentó este mecanismo dispuso que una iniciativa tiene que estar suscripta por lo menos por el 1,5% del padrón electoral nacional y tienen que tener la certificación de un escribano. Teniendo en cuenta el padrón de las últimas elecciones, actualmente deberían juntarse más de 500.000 adhesiones. En tanto, también se establece que esas firmas tienen que estar distribuidas en, por lo menos, seis distritos electorales, es decir, seis provincias distintas.

Por otra parte, la consulta popular está contemplada en el artículo 40 de la carta magna y las dos modalidades de esta herramienta quedaron reglamentadas en la Ley 25.432. La consulta no vinculante puede ser convocada tanto por el Congreso como por el Ejecutivo. La votación en estos casos no es obligatoria y el poder convocante podrá hacerlo dentro de sus propias competencias. Por ejemplo, el Congreso podría someter a consulta popular no vinculante una amnistía y el Ejecutivo un indulto, pero no podría ser al revés.

Asimismo, la consulta vinculante está en la órbita del Congreso pero solo a iniciativa de la Cámara de Diputados. Somete a consideración de la ciudadanía un proyecto que en caso de conseguir la mayoría de los votos a favor se convierte automáticamente en ley.

Se va a someter a consulta un proyecto, el cual por el voto por parte del pueblo se puede convertir en ley. Es un acto complejo, es decir que en el resultado intervienen las dos voluntades, es decir que tiene que haber un proyecto de ley elaborado por el Congreso, que para su aprobación ha sido puesto en consulta al pueblo y que, votado afirmativamente por el pueblo, se convierte en ley. En estos casos, el sí o el no del electorado, obliga a la autoridad a cumplir el resultado.

El ministro de Gobierno, Víctor Ibáñez, destacó la importancia de estas herramientas constitucionales.

A su vez, la Constitución establece que no serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.

Por otro lado, Ábalos explicó qué temas no pueden ser sometidos a consulta popular, según la norma reglamentaria. “Así como a nivel de iniciativas se dejaban afuera los grandes temas del derecho argentino, en materia de consulta lo que la ley reglamentaria dispone es que no puedan ser objeto de consulta popular aquellos proyectos de ley que tengan una mayoría especial para ser aprobadas según la Constitución. Lo que la Constitución ha querido es que esa mayoría que se puede obtener de Si o No que puede ser una mayoría simple, no sea la utilizada para aprobar un proyecto que la Constitución ha querido un mayor consenso en el Congreso”, detalló.

Revocatoria de mandato

Otro mecanismo de participación ciudadana que existe en el país es la revocatoria de mandato. Sin embargo, no está contemplada a nivel nacional en la Constitución, sino en los textos constitucionales de algunas provincias y municipios.

Esto implica que existen múltiples y diversas formas y requisitos que esta herramienta tiene en las respectivas normas provinciales, municipales y locales.

“Hay un caso emblemático a nivel municipal que es el caso cordobés en la Municipalidad de Córdoba cuando se llevó a cabo la revocatoria de mandato del intendente Germán Kammerath”, comentó Ábalos. “A nivel municipal, sí encontramos ejemplos de estos mecanismos concretamente utilizados. Es mucho más fácil con comunidades de electores más pequeñas y cercanías entre el elector y las autoridades”, sostuvo la especialista.

Una deuda pendiente

Tanto Ábalos como Ibáñez coincidieron en que las reglamentaciones han sido demasiado restrictivas y han hecho prácticamente inviable la aplicaciones de estos mecanismos de participación ciudadana.

La abogada integrante de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional resaltó que “las leyes reglamentarias han sido bastante estrictas en la utilización de la herramienta, entonces no es fácil arribar a los consensos necesarios para formular una iniciativa o bien, llevar a cabo una consulta”. “Desde lo técnico, el cuestionamiento que se le hace a la normativa es la complejidad con la que se ha estructurado. Esa complejidad hace que sea bastante difícil de implementar”, añadió.

Por otra parte, consideró que “no hay educación ciudadana para la participación”. “No se trata solamente de que un texto constitucional, cual iluminación divida, haga que florezca automáticamente la participación. Hace falta educar al ciudadano”, sostuvo.

Resaltó que en el país no hay una tradición de participación directa, sino de participación indirecta, a través del sufragio e hizo hincapié en que durante el siglo XX hubo seis discontinuidades constitucionales. “Es decir que hemos tenido largos períodos sin siquiera democracia indirecta”, subrayó.

Por su parte, Ibáñez destacó que hoy todos los sistemas políticos del mundo tienden a ensanchar la participación popular en la toma de decisiones políticas. “La participación del pueblo ya no es solamente de democracia representativa donde se vota cada dos o cuatro años para ser representado. Se hace parte a la ciudadanía de la toma de decisiones importantes. El mundo camino hacia eso”, expresó el funcionario provinciales y constitucionalista.

El exministro de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, Alejandro Pérez Hualde, también opinó de los mecanismos de participación ciudadana. “Yo creo que es un muy buen instrumento. Ahora, no necesariamente obligatorio para la toma de decisiones. Decía Giovanni Sartori, que el hombre que está frente a la computadora está solo y los procesos de decisión colectivos como el voto o referéndums son procesos en los que no está el hombre solo frente a la decisión, sino que está acompañado de todo un ambiente de decisión. Ese hombre no está contando con todas las opciones útiles e importantes para tomar la decisión. Creo que algo de eso hay”, indicó.

“La consulta popular es imprescindible y muy importante. Habría que pensar métodos y procedimientos según el tipo de consulta. Y pensar los distintos efectos que pueda tener cada consulta”, resaltó el docente de la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad de Mendoza.

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