¿De qué no hablamos cuando hablamos de coparticipación federal?

¿De qué no hablamos cuando hablamos de coparticipación federal?

El autor analiza la decisión de quitarle recursos a CABA para transferirlos a la provincia de Buenos Aires.

Mario Guerrero

Por Mario Guerrero / Politólogo, Becario del CONICET

La decisión última del presidente Alberto Fernández de aumentar los recursos correspondientes a la Provincia de Buenos Aires en concepto de coparticipación por medio de la reducción del porcentaje asignado a la Capital Federal ha dado cuenta, nuevamente, de los conflictos, disputas y tensiones irresolutas existentes en materia de coparticipación federal que tiene la Argentina. Este accionar, lejos de lo que se ha dado a entender por medio de la prensa oficial como una medida de recomposición tributaria para con la provincia de Buenos Aires, representa un síntoma más de las lógicas y tendencias en materia tributaria que distan enormemente de lo establecido en la constitución nacional. Esto se debe a que el régimen de coparticipación federal de nuestro país se caracteriza por ser un fiel reflejo no sólo de la histórica discrecionalidad y regresividad tributaria imperante en el régimen impositivo argentino, sino también de resumir las lógicas de dependencia, (in)subordinación, apoyo y conflicto características de cada presidencia desde la vuelta a la democracia.

Con la intención de problematizar la materia proponemos los siguientes ejes usualmente no discutidos toda vez que se coloca en agenda lo referido a coparticipación en nuestro país:

  • Incumplimiento del mandato constitucional: nunca se sancionó un régimen de coparticipación según lo establecido en la reforma de 1994. El art. 75, inc. 2, párr. 2 de la CN establece que se debe dictar una norma que: a) sobre la base de acuerdos entre las provincias y Nación (art. 75, inc. 2, párr. 2); b) fije una distribución de recursos que esté en relación directa a las competencias, servicios y funciones de la Nación y las provincias (art. 75, inc. 2, párr. 3); c) procurando ser equitativa, solidaria, que de prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75, inc 2, párr. 3); d) siendo que la cámara de origen de dicho proyecto debe ser la de Senadores y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara (art. 75, inc. 2, párr. 4); e) no podrá ser modificada ni reglamentada unilateralmente y deberá ser aprobada por las provincias. Nada de lo anterior se ha logrado. No sólo no se ha podido cumplimentar con los requisitos establecidos en la CN sino que también los actores han postergado de manera indefinida la sanción de un régimen de coparticipación al punto tal de que el régimen provisional de 1988 se volvió permanente a pesar de la transitoriedad reconocida por la ley 23548. En lugar de ello, se ha optado por esquemas erráticos de avance y retroceso por parte de Nación para con los recursos coparticipables en donde las posibilidades de construir consensos se han visto atravesadas por decretos de necesidad y urgencias, pactos fiscales y litigios judiciales que nada parecen tener que ver con el carácter contractual y de consenso federal presumido en los artículos constitucionales en materia de coparticipación federal.
  • Ausencia de criterios objetivos para la distribución de los recursos: el régimen actual de coparticipación opera bajo una clara discrecionalidad. Lejos de contar con criterios objetivos que permitan reducir las condiciones de desigualdad material en el país, desde hace más de 30 años contamos solamente con una tabla de porcentajes para la distribución (art. 3 y 4 de la ley 23548) la cual no cumple con absolutamente ningún criterio objetivo de redistribución o desarrollo económico-social fijado en la CN. De esta manera, y hasta hace un par de días, por medio de la ley 23548 (y sus posteriores modificaciones) se fijó que la distribución primaria de la masa coparticipable se debe hacer de la siguiente manera: a) 57,36% provincias; b) 38,14% Nación; c) 3,5% CABA y d) 1% ATN. De lo anterior, el porcentaje de las provincias es distribuido entre todas por medio de un porcentaje no ajustable bajo ningún criterio más que por medio de la sanción de una nueva ley de coparticipación. Sin embargo, desde la vuelta a la democracia la proporción de la parte correspondiente a las provincias ha sido unilateralmente retraída en diferentes oportunidades y en continuo desmedro de la autonomía económica de las provincial. El mejor ejemplo de ello lo representan las disputas judiciales iniciadas por las provincias de San Luis, Santa Fé y Córdoba debido a las detracciones a la masa coparticipables realizadas por Nación a los fines de financiar al ANSES.
  • Discrecionalidad en los procesos de toma de decisiones respecto a la modificación de la masa coparticipable: es verdad que Nación no es una buena samaritana que presta un servicio ad honorem en la recaudación de impuestos, pero tampoco se puede negar el hecho de que a lo largo de la historia ella ha demostrado operar en diversas oportunidades como si determinados recursos fueran propios cuando estos no lo eran. Recuérdese en este punto todo lo ocurrido en relación a Portezuelo del Viento en donde el presidente de la Nación expresó que no quería (sic) financiar un proyecto que estuviera cuestionado por otras provincias, cuando en realidad se trata de una acción que el gobierno federal se encuentra actualmente obligado a realizar al haber perdido una demanda judicial frente a la provincia de Mendoza por causa de las políticas de promoción industrial.
  • La coparticipación es un claro ejemplo de la forma errática en la que el sistema tributario de nuestro país fue pensado. Todo impuesto está orientado a fines variados y simultáneos: desde incrementar la recaudación pública hasta redistribuir la riqueza de un determinado país. Por ende, el establecer nuevos (como así también modificar) impuestos requiere que la burocracia estatal y el cuerpo de dirigentes políticos tengan conocimientos precisos de las múltiples realidades que atraviesan a una determinada sociedad la cual se busca grabar tributariamente. Sin embargo, la evolución del sistema tributario argentino ha demostrado que los procesos de constitución de su régimen han sido más bien erráticos; en donde la superposición impositiva entre los diversos niveles gubernativos como así también la necesidad de recaudar en diferentes instancias históricas permiten dar cuenta que en la mayoría de las oportunidades el principio recaudatorio se ha impuesto al principio redistributivo. Es esencial en este punto pensar en el antecedente fijado por el impuesto a los réditos de 1932 y su posterior evolución en la historia. Impuesto de esencia claramente progresiva y redistributiva en su naturaleza teórica, terminó configurándose en un simple instrumento de recaudación a los fines de oxigenar las arcas de un tesoro nacional el cual dependía hasta ese momento de los réditos obtenidos por la aduana. La misma lógica fue lo que determinó los avances y retrocesos sobre los fondos coparticipables, historia que cuenta con un derrotero tragicómico caracterizado por tener como actores principales a pactos federales, demandas judiciales y decretos de necesidad y urgencia.

En lo que respecta al caso del presidente Alberto Fernández y la instigación perpetrada por la policía bonaerense días atrás, tanto el presidente como el ex presidente Mauricio Macri utilizaron una misma herramienta para modificar el régimen de coparticipación federal: un decreto. Por su lado, el ex presidente aumentó el porcentaje de coparticipación de CABA a los fines de realizar la transferencia de recursos correspondiente por ley toda vez que desde Nación se traspasan servicios o funciones hacia las unidades subnacionales; siendo en este caso el pase de la policía federal a CABA. En relación a ello, la Nación retrajo parte de su porcentaje correspondiente a la coparticipación a los fines de transferirle esos recursos a la Capital siendo que de esta manera su porcentaje pasó del 1,4% al 3,75% (luego, en 2018 por medio del decreto 257/18 el porcentaje fue establecidos en 3,5%); acto que fue políticamente compensado para con la provincia de Buenos Aires al devolverle recursos provenientes del Fondo del Conurbano (recuérdese que llegó a aumentarse en hasta 4 puntos). Detalle importante: el Congreso Nacional no ha sancionado hasta el momento una ley en la que se ratifique lo aquí mencionado.

 

Por su lado y a los fines de resolver un conflicto de gravedad, el presidente Alberto Fernández optó por un mismo recurso: la implementación de un decreto. Sin embargo, la principal diferencia radica en que ello fue realizado con la intensión de efectuar la transferencia de recursos coparticipables desde una unidad subnacional a otra a los fines de cubrir los gastos corrientes correspondientes a las fuerzas de seguridad de la provincia de Buenos Aires. En este caso, la crítica aplica no sólo al accionar unidireccional de modificar el régimen de coparticipación federal por medio de un decreto sino que también el hecho de alterar discrecionalmente el régimen de coparticipación a los fines de cubrir deficiencias de caja o recursos de las unidades subnacionales por medio de un acto falto de consenso como lo es el hecho de reducir los recursos coparticipables de una unidad subnacional para así ser estos transferidos a otra unidad subnacional.

De mantenerse, esto último representaría un atentado a la esencia política, económica y social misma de la coparticipación federal siendo que se estaría reconociendo la posibilidad discrecional por parte del gobierno nacional de reasignar entre provincias los porcentajes de distribución establecidos por ley a los fines de cubrir las deficiencias presupuestarias de las provincias en materia de gastos corrientes. En consecuencia, se estaría habilitando la posibilidad de que en el día de mañana una disputa salarial de las fuerzas de seguridad de la provincia de Tucumán (por ejemplo) sean resueltas por medio de la transferencia de recursos coparticipables en desmedro de los porcentajes correspondientes a alguna provincia vecina como Salta, la Rioja o Santiago del Estero.

A la luz de la constitución nacional, la coparticipación es definida como una herramienta que debería contribuir, por medio de criterios objetivos, consensuados y discutidos, a la reducción de las desigualdades sociales, económicas y materiales en el territorio, siendo que esta no puede constituirse bajo ningún concepto en una herramienta de construcción y sostenimiento político de las clases gobernantes para un determinado momento y lugar histórico.

En síntesis, el actual régimen de coparticipación existe de facto como un producto de la superposición (y cuando no, contradicción) normativa de elementos institucionales como la ley nacional 23548 (de 1988) de coparticipación federal, sucesivos Pactos Fiscales (PF), Aportes del Tesoro Nacional (ATN), litigios judiciales (en proceso y concluidos) iniciados por las provincias contra el Estado Nacional, leyes nacionales de presupuesto, decretos de necesidad y urgencia de la Presidencia y demás acuerdos circunstanciales particulares firmados entre una provincia y la nación. En este contexto, acciones como las del presidente lejos se encuentran de contribuir a la constitución de criterios objetivos, negociados y consensuados para la distribución de los recursos coparticipables. Más bien representan un hito más en la histórica novela que representa la postergación constante de la aplicación de lo establecido en la constitución de 1994 en relación al establecimiento de un régimen de coparticipación, lo cual se acrecenta aún más si se tiene en consideración que dicha medida fue tomada luego de que las fuerzas de seguridad de la provincia de Buenos Aires procedieran, bajo un accionar que rozaba la insubordinación política frente a las autoridades tanto provinciales como nacionales, a realizar diversos reclamos de dudoso carácter gremial.

De esta manera, es clave abandonar la discusión respecto de si lo realizado desde presidencia representa (o no) un acto de restitución social, económica y política de los intereses de la provincia de Buenos Aires frente a los intereses de la Capital Federal y comenzar a discutir la constitución de un régimen de coparticipación efectivo según lo establecido por nuestra constitución nacional, contribuyendo de una vez por todas al establecimiento de criterios objetivos (y no coyunturalmente discrecionales como la insubordinación de la fuerza de seguridad provincial) para la distribución los recursos coparticipables.

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