La Unión Europea no va a rescatar al Mercosur

Cambian los protagonistas y el escenario, pero la historia se repite. Como hace cinco años, la Unión Europea abraza al Mercosur y da por hecho un acuerdo que, sin dudas, sería extraordinario para la Argentina y para los demás países del bloque. Es un pacto que le permitiría a la producción local acceder casi sin barreras a un mercado que, sumado, sería de cerca de 800 millones de personas, que representan el 10% de la población mundial y el 20% del PBI global.

Si nos olvidáramos del pasado y decidiéramos obviar muchas advertencias que nos está dando el presente, sólo cabría festejar. Más allá de los reparos de un sector de la industria local que nunca quiso competir, el impacto económico general sería muy positivo. El problema es que no podemos ignorar todo lo que ocurrió y lo que está sucediendo ahora.

En junio de 2019, durante la presidencia de Mauricio Macri, el entonces canciller Jorge Faurie anunciaba desde Bruselas, entre lágrimas, que se había cerrado el acuerdo con la Unión Europea tras 20 años de negociaciones. Pero desde ese mismo momento empezaron a aparecer las trabas que impidieron que se materialice. La razón es muy sencilla: para que prospere, no basta con la voluntad de la Comisión Europea, que sería el poder ejecutivo del club de 27 países. Hoy está a cargo de Ursula von der Leyen, que viajó de sorpresa a Montevideo para oficializar el “hito histórico” que supone este entendimiento. En 2019 era Jean-Claude Juncker, su antecesor, quien expresaba un entusiasmo semejante.  

Sin embargo, para su aprobación definitiva tiene que pasar por el Consejo Europeo, compuesto por los jefes de gobierno de todos los miembros, y luego por todos los parlamentos. Y el gran obstáculo es que hay muchos que están en contra. Quien lo expresó con contundencia durante su visita a Argentina fue Emmanuel Macron, presidente de Francia. El Palacio del Elíseo lo reiteró el jueves inmediatamente después de que Von der Leyen anunciara su desembarco en Uruguay. Que se haya tomado la molestia en medio de la gravísima crisis política que vive el país tras la destitución del primer ministro Michel Barnier revela lo importante que es el asunto para Francia.

No es el único en contra. En esa línea están también Polonia, Austria, Países Bajos y todos los que tienen sectores agrícolas fuertes. Por más que no sean tan relevantes en términos económicos, son actores con un peso social y político considerable. Lo demostraron a lo largo de este año con numerosas protestas en todo el continente, exhibiendo una gran capacidad de movilización para hacer oír su voz.

La razón de su rechazo es que la Unión Europea adoptó con los años muchas regulaciones, sobre todo ambientales, por las que producir es cada vez más caro y difícil. Los agricultores europeos no quieren competir con los sudamericanos porque esos estándares no están presentes en el Mercosur, donde, por ejemplo, se utilizan pesticidas y agroquímicos prohibidos en Europa.

Es cierto que muchos economistas y líderes políticos europeos están muy preocupados por el futuro de la economía continental. Está estancada desde hace años y no deja de perder peso en el comercio y la producción mundial. No sólo está lejos de crecer al ritmo de los países más dinámicos del este de Asia, sino que ni siquiera logra seguirle el paso a Estados Unidos.

En este contexto, la posibilidad de asociarse con el Mercosur, particularmente de ingresar al mercado brasileño, aparece como una oportunidad para recuperar relevancia, dinamizar a muchos sectores e incluso contrarrestar a China, que soñaría con lograr un acuerdo similar. No obstante, la historia reciente demuestra que en Europa no suelen imponerse las fuerzas con mayor visión de futuro, sino los bloques defensivos que, en este momento, son los principales opositores a este pacto.

Desde la perspectiva sudamericana, la asociación con Europa representa para muchos la única salida que le queda al Mercosur para evitar caer en la irrelevancia absoluta. Todos coinciden en que, en su estado actual, el bloque no beneficia a ninguno de sus miembros. Pero nunca se concretan las reformas mínimas necesarias para que funcione como un espacio que verdaderamente potencie el comercio.

Ahí hay otra historia que se repite con distintos protagonistas. Hoy es Javier Milei quien plantea la necesidad de flexibilizar el Mercosur, con la idea de permitir, por ejemplo, un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Antes que él, fue Luis Lacalle Pou quien lo propuso con miras a un acuerdo con China. Y antes había sido Jair Bolsonaro, que de la mano del ultraliberal Paulo Guedes en el Ministerio de Economía amenazaba con abandonar el club si no se reformaba. Todas fueron amenazas e intentos que, al final, nunca se concretaron.

Un bloque agotado

Si todos coinciden en que el Mercosur tal como está sirve de poco, pero nadie puede dejarlo, es porque se convirtió en un corset que no permite cambios ni salidas. Lacalle Pou lo había descrito en su momento como un lastre. Milei fue ahora más categórico: dijo que era una prisión que tenía una cuota parte de responsabilidad en el estancamiento económico argentino.

Muchos datos refuerzan esta imagen. En 1991, cuando se firmó el Tratado de Asunción, el comercio intrarregional representaba aproximadamente el 11% de las exportaciones totales de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Para 1998, había aumentado al 25%, de la mano de gobiernos que adoptaron las ideas del libre comercio que estaban en boga a escala mundial. Sin embargo, todo cambió con el nuevo siglo y el giro a la izquierda en la región. Ahora las exportaciones entre los países del Mercosur representan apenas el 10% del total, un nivel similar al del comienzo. Esto significa que 9 de cada 10 dólares son comerciados fuera del bloque.

Estos números, que muestran hasta qué punto el Mercosur se estancó y dejó de ser una herramienta útil para fomentar el comercio, reflejan también la distancia entre los objetivos trazados cuando se fundó y lo que finalmente ocurrió. De la ambición inicial de emular el camino recorrido por la Unión Europea, se pasó a una asociación que, salvo por detalles casi superficiales, sigue siendo prácticamente la misma desde su creación.

Uno de los principales objetivos era establecer una zona de libre comercio. Si bien se logró eliminar la mayor parte de las barreras arancelarias entre los países miembros, persisten barreras no arancelarias, como regulaciones técnicas, restricciones cuantitativas y dificultades logísticas. Además, sectores estratégicos como el automotriz y el agrícola siguen siendo objeto de excepciones y tensiones.

Otra meta era formar una unión aduanera. Si bien se estableció un Arancel Externo Común para terceros países, su implementación no es homogénea. Hay una gran cantidad de excepciones en nombre de respetar las diferencias económicas y comerciales entre los miembros.

Hay muchas razones por las que el proyecto se truncó. La primera es el gigantesco poder de lobby que ejercen los sectores proteccionistas en Argentina y Brasil. Aunque ambas economías tienen mucho más para ganar que para perder con una apertura comercial —dado su extraordinario potencial exportador, especialmente en el sector agroindustrial—, los industriales poseen una capacidad de presión enorme que ha permeado en las clases políticas de los dos países. Si bien hay muchas empresas que son competitivas, otras se acostumbraron a los márgenes que les ofrece la protección y no están dispuestas a correr riesgos.

Es verdad que hay un rebrote proteccionista e industrialista en el mundo. Pero las economías fuertes protegen sólo a sectores estratégicos y con capacidad exportadora, no a empresas ineficientes que producen caro y agregan poco valor. Para un país como Argentina, con un mercado de 46 millones de personas —la mitad de ellas pobres—, es imposible proyectar un crecimiento económico sostenido únicamente a partir del consumo interno.

Al lobby y a las taras ideológicas se suma un fuerte incentivo político para defender el cierre de la economía. Una mayor integración implica acordar reglas entre diferentes países que, para ser efectivas, deben mantenerse en el tiempo. Esto limita la discrecionalidad, y la discrecionalidad representa poder para un político.

Es la posibilidad de amenazar a un sector con eliminar una excepción vigente o, por el contrario, seducir a otro ofreciéndole una nueva excepción a cambio de algún beneficio. Tanto en Argentina como en Brasil, la facultad de tomar decisiones discrecionales en materia comercial ha sido, además, una fuente de corrupción.

Al mismo tiempo, resulta muy difícil salir del Mercosur, porque, aunque impone limitaciones, también ha permitido que Argentina acceda al mercado brasileño en condiciones privilegiadas. Si el país decidiera abandonar el bloque, perdería ese nivel de acceso, lo que provocaría enormes problemas para enfrentar un escenario de mayor competencia. A esto se suma la complejidad de desmantelar todas las reglas creadas a lo largo de los años en el marco del bloque.

¿Podrá Javier Milei cambiar esta historia? Es cierto que, en un año de gobierno, demostró mayor osadía y determinación que otros presidentes promercado, que es menos sensible a las presiones proteccionistas que sus antecesores y que parece más decidido a pagar costos con tal de romper el statu quo.

Pero esto no depende sólo de lo que haga el presidente argentino. Acá la última palabra la tiene Brasil. Y esta versión de Lula da Silva es menos amigable con el mercado que las dos primeras. En este momento, enfrenta una crisis de confianza debido a las señales negativas que está dando en materia fiscal, lo que provocó la mayor disparada del dólar en décadas. Por primera vez superó los 6 reales. La moneda brasileña es la más depreciada del mundo en lo que va de 2024, con una pérdida de valor que supera el 12%. Si sumamos la antipatía ideológica y personal que siente por Milei, parece difícil que esté dispuesto a ceder ante el reclamo de mayor flexibilidad.

Los próximos seis meses van a ser clave. Argentina tendrá la presidencia pro témpore del Mercosur y podrá avanzar en su agenda, que incluye cambios que tal vez tengan mejor acogida, como eliminar barreras internas paraarancelarias y crear una agencia regional contra el crimen organizado. De lo que no hay dudas es de que para dejar atrás el estancamiento económico necesita exportar más. Mucho más. Y para eso, el Mercosur tiene que cambiar.