Más leyes, menos derecho: el costo silencioso de la sobrelegislación
Detrás de las bambalinas se esconde un fenómeno sigiloso pero de gran magnitud, que sutilmente entorpece y retrasa la producción de las acciones tanto de la sociedad como del gobierno.
Durante años se han instalado dos ideas tan intuitivas como erróneas: la primera, que una mayor cantidad de leyes proveerá más orden y más derechos; y la segunda, que un poder legislativo productivo es aquel que produce muchas normas.
Esto ha traído como resultado un problema evidente: en Mendoza tenemos alrededor de 9.400 leyes vigentes, sancionadas desde 1896 hasta la actualidad, y, al igual que la mayoría de las democracias modernas, sufrimos el fenómeno de la sobrelegislación.
La consecuencia
La sobrelegislación se traduce en desconocimiento, incumplimiento y anomia. La sociedad desconoce la norma; al desconocerla, la incumple; como la ley no se cumple, la cultura acepta inconscientemente que la legislación vale menos, y el producto final es la deslegitimación de las instituciones. En síntesis, más leyes equivalen a menos cumplimiento, y menos leyes equivalen a mayor cumplimiento.
Hemos estado produciendo el efecto opuesto al pretendido por nuestra intuición social, generando más desorden, menos derechos y toneladas de letra muerta que confunden a todo aquel que quiere conocer y cumplir la legislación vigente.
Los efectos de este desorden normativo son visibles y concretos.
- Amplía la discrecionalidad administrativa: como el funcionario tiene un exceso de legislación, cuenta con mayor margen para aplicar la que le convenga.
- Incrementa la judicialización de los conflictos: como la ley no es clara o se contradice, dependemos de que un juez defina.
- Alarga innecesariamente los tiempos de estudio y aplicación de las normas, principalmente en el trabajo de legisladores, jueces y abogados.
- Reduce drásticamente la calidad legislativa: como lleva más tiempo estudiar lo vigente, es más probable que se cometan errores en la redacción de nuevas leyes.
La teoría jurídica ha advertido este problema desde hace tiempo. Norberto Bobbio señalaba la dificultad de mantener la coherencia del ordenamiento cuando la producción normativa crece de manera exponencial. Giovanni Sartori habló directamente de la “sobrerregulación” como una de las causas de la crisis de las democracias contemporáneas. Luigi Ferrajoli alertó que la inflación normativa produce sistemas jurídicos ininteligibles, incapaces de garantizar derechos. En clave local, Carlos Santiago Nino describió con precisión el fenómeno de la anomia boba: muchas normas, escaso cumplimiento y nula eficacia real.
La causa
La causa del problema recae, como es habitual, tanto en la sociedad en general como en la política. A los legisladores se les mide la productividad, desde la prensa, según la cantidad de proyectos presentados y aprobados, y se suele juzgar desde el desconocimiento a aquellos legisladores que menos proyectos presentan. Sin embargo, el grueso del trabajo legislativo está en revisar la calidad de lo que está vigente, para derogar o modificar, y en estudiar los proyectos presentados, especialmente a través del debate en comisiones.
Intuitivamente, como sociedad, hemos colocado incentivos en los legisladores para que presenten proyectos, cuando en realidad lo que necesitamos es revisar la calidad de las leyes en uso y eliminar aquellas que han caído en desuso. Desde la política, producto de las urgencias propias de la coyuntura, nunca se debatió en serio este problema y mucho menos se buscó solucionarlo mediante políticas públicas.
La solución
La solución que planteamos, y que estamos llevando adelante desde la Legislatura de Mendoza, se compone de dos estrategias. La primera es la derogación masiva de leyes que han caído en desuso; la segunda es el mejoramiento de la calidad de las leyes que sancionamos.
La derogación masiva se instrumenta mediante leyes que derogan leyes, los llamados proyectos de Reordenamiento Legislativo, popularmente conocidos como “Hojarasca”. Estos proyectos eliminan la legislación que ha caído en desuso.
Para definir qué leyes han caído en desuso, se instauró una metodología que permite determinar las causas por las cuales una ley ha sido superada. Estas causas son tres: haber sido reemplazada por normativa posterior; haber quedado obsoleta por el paso del tiempo y los cambios tecnológicos; o referir a organismos que ya no existen.
En relación con el mejoramiento de la calidad de las leyes, se ha fortalecido una oficina denominada Información Parlamentaria, que produce informes técnicos sobre todos los proyectos de ley, procurando que los textos sean entendibles, coherentes, claros y concisos.
Conclusión
Estas acciones concretas simplificarán nuestro digesto, reducirán la cantidad de leyes que efectivamente tienen aplicabilidad sobre los mendocinos y mejorarán la calidad de las normas que se sancionen de aquí en adelante, haciendo de Mendoza un ejemplo en el combate contra uno de los problemas que aquejan a las democracias de todo el mundo, y demostrando, una vez más, que en términos institucionales estamos un paso adelante
*El autor es secretario Legislativo del Senado Provincial.