Sobre los endeudamientos aprobados sin mayoría
Dos tercios son “dos tercios” y “de cada Cámara” son las dos
El texto constitucional que establece las exigencias que deben cumplirse para que la H. Legislatura autorice al órgano ejecutivo a contraer empréstito sobre el crédito general de la provincia dice: “Art. 41- No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara. Toda ley que sancione empréstito deberá especificar los recursos especiales con que deba hacerse el servicio de la deuda y su amortización. No podrán aplicarse los recursos que se obtenga por empréstito, sino a los objetos determinados, que debe especificar la ley que lo autorice, bajo responsabilidad de la autoridad que los invierta o destine a otros objetos”.
Partiendo de dos principios fundamentales de hermenéutica constitucional, aquél que señala que en ningún caso debe suponerse que un término constitucional es superfluo o está de más, sino que su utilización obedeció a un designio preconcebido de los autores de la ley suprema y aquél que indica que la Constitución debe ser interpretada como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con el de las partes restantes, corresponde analizar los antecedentes del artículo en cuestión y las demás normas que presentan las mismas características.
La Convención constituyente de 1.916
Cuando recurrimos al tratamiento de la norma en cuestión en la Convención de 1.916 encontramos valiosos aportes que indican la voluntad del constituyente al exigirle al órgano legislativo una mayoría agravada a la hora de sancionar normas que habiliten la toma de endeudamiento por parte del órgano ejecutivo.
Así, al discutirse el artículo 41 se decía en la Convención (aclaramos que el subrayado nos pertenece y que hemos tomado como fuente los “Debates de la Convención Constituyente de 1.916”, T I, págs. 121/125 y T II, pág. 442):
“Sr. SECRETARIO DE LA RETA.- Lee:
Artículo 41.- No podrá autorizarse empréstito alguno sobre el crédito general de la Provincia, ni emisión de fondos públicos, sino por la ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara…
Sr. RETA.- Pido la palabra, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE.- Tiene la palabra.
Sr. RETA.- Como este artículo tiene tres incisos, voy a pedir que se vote por partes, y respecto de la primera voy a hacer una indicación que considero necesario, y que consiste en modificar la leyenda en lo que se refiere al número de votos que deben exigirse para contraer empréstito.
El proyecto establece que ninguna ley podrá ser sancionada sino por los dos tercios de los miembros presentes en cada Cámara. Yo encuentro, señor Presidente, que pocos son los votos que se exigen para comprometer el crédito de la Provincia.
Pero sabemos que la Cámara de Diputados que hoy tiene veinte y cinco Diputados, con trece, y la Cámara de Senadores sesiona con nueve: de manera que los dos tercios de los miembros de la primera, serían nueve y seis los de la segunda; de modo que con una minoría de los miembros que componen la Legislatura va a comprometerse el crédito de la Provincia, lo que no es justo. Yo pienso que debe haber la mayoría de los miembros que componen cada Cámara para que voten la conformidad de la ley; y por eso voy a pedir que se sustituyan las palabras “miembros presentes”, “por los miembros que componen cada Cámara”.
Hago moción en ese sentido.
Sr. FUNES (A).- Pido la palabra, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE.- Tiene la palabra.
Sr. FUNES (A).- Sobre este punto estoy autorizado por la Comisión, porque ya se había tratado en una reunión preliminar y se había hecho por alguno de los miembros de la misma, la observación que acaba de formular el señor convencional Reta, porque los miembros presentes podrían importar en algún momento un peligro en el sentido de comprometer el crédito de la Provincia. Ciertamente, como decía, estoy autorizado para aceptar la modificación en el sentido de que en vez “de los dos tercios de los miembros presentes”, se modifique el artículo estableciendo que deben ser “los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara”.
Sr. ARENAS.- Pido la palabra señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE.- Tiene la palabra.
Sr. ARENAS.- Me parece que en la forma propuesta por el señor miembro informante de la Comisión, aceptando la modificación que propone el señor convencional Reta, va a ser muy difícil comprometer el crédito de la Provincia, sencillamente porque es un caso extraordinario que sesione el Senado con los dos tercios de sus miembros.
Creo que se podría establecer mayoría absoluta consultando los intereses de la Provincia, que en algunos casos exigen una sanción rápida de los asuntos que llegan a la Cámara; y en ese sentido voy a hacer moción porque no sean los dos tercios de los miembros que componen la Cámara, sino la mayoría absoluta de dichos miembros.
Nada más, señor Presidente…
Sr. CASTROMAN.- Cuando se trata de realizar un empréstito deben estar la mayor cantidad de representantes para sancionarlo…
Sr. J. GUEVARA (h).- Pido la palabra, señor Presidente.
Sr. PRESIDENTE.- Tiene la palabra.
Sr. J. GUEVARA (h).- La modificación propuesta por el señor Convencional Reta y aceptada por la Comisión, no es una novedad en ésta como tampoco en varias otras. Las Constituciones anteriores de la Provincia y la actual, requieren el voto de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara. La Constitución actual en el artículo veinte y uno dice: “Toda ley que autorice la emisión de fondos públicos o empréstitos sobre el crédito general de la Provincia, necesita la sanción de los dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara”.
Sr. ARENAS.- Los dos tercios de votos de los miembros presentes, pero nunca dos tercios de votos que tiene cada Cámara, que es cosa imposible puesto que casi nunca se tiene ese quórum.
Sr. FUNES.- Y si no hubiera existido habría sido conveniente crearla.
Sr. SILVETI.- Pido la palabra.
Sr. PRESIDENTE.- Tiene la palabra.
Sr. SILVETI.- Yo voy a votar el artículo tal como ha sido redactado por la Comisión.
Pienso que los estados deben hacer uso del crédito, tanto como les sea posible, señor Presidente…Ojalá, señor Presidente, tuviéramos todo el crédito que necesita la Provincia en este momento para salvar las situaciones difíciles porque atravesamos y además en la forma como está redactado en artículo en el que se prohíbe en absoluto a los gobiernos dar otro destino a los dineros que se obtengan mediante el crédito, que aquél para el cual ha sido sancionada la ley. Queda desde ya la garantía por más gravedad que se le atribuya. Se encuentra establecida en el mismo artículo; por consiguiente, no hay necesidad de atar, hasta ese extremo, a la Legislatura, y sobre todo, señor Presidente, que no existe el peligro de aquellas Legislaturas anteriores en que había una unanimidad absoluta de tendencia y siempre de acuerdo con las ideas del gobierno.
Por manera que la indicación que hizo el señor convencional Reta, no la creo necesaria.
Con los dos tercios de los miembros presentes, creo que es más que suficiente garantía para la Provincia, de la meditación que han de llevar estas leyes en que se va a comprometer el crédito provincial...”
De los debates entonces surge con suficiente claridad que:
1. Se propuso modificar el artículo que exige dos tercios de votos de miembros presentes en cada Cámara por la misma mayoría agravada pero computable sobre los miembros totales de cada una de ellas (a los fines de agravar más aún el procedimiento). Esto pues algunos convencionales entendían que son pocos los votos que se exigen y que con una minoría de los miembros que componen la Legislatura podía comprometerse el crédito de la Provincia, lo que no consideraban justo.
2. Cuando se trata de realizar un empréstito deben estar la mayor cantidad de representantes para sancionarlo.
3. Las Constituciones anteriores de la Provincia, incluida la de 1.910, requerían el voto de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara. La Constitución de 1.910 en el artículo veinte y uno establecía: “Toda ley que autorice la emisión de fondos públicos o empréstitos sobre el crédito general de la Provincia, necesita la sanción de los dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara”.
4. Con los dos tercios de los miembros presentes, es más que suficiente garantía para la Provincia, de la meditación que han de llevar estas leyes en que se va a comprometer el crédito provincial.
La finalidad de la norma, la sistematicidad en casos semejantes y los principios generales del derecho constitucional
Quizás la claridad de la redacción del art. 41 y de la voluntad de los constituyentes podría dispensarnos de ahondar más en el tema, sin embargo creemos importante resaltar que el agravamiento de las mayorías exigidas para la toma del endeudamiento tiene como finalidad exigir un verdadero consenso político en ambas Cámaras legislativas para adoptar una decisión que importa un acto trascendental y extraordinario del Estado.
Es esta la razón por la que la Carta provincial le da a esta ley un tratamiento diferenciado -incluso la norma se encuentra separada de las que regulan el procedimiento ordinario de sanción y formación de leyes (arts. 100/104 C.Mza.)- exigiendo para su sanción una mayoría especial agravada.
Así, el art. 41 no deja duda alguna al exigir que la autorización legislativa deba otorgarse por ley sancionada por dos tercios de votos de los miembros presentes de cada Cámara.
Existe una costumbre equívoca de utilizar la alocución “media sanción” cuando nos referimos a la dada por cada una de las Cámaras a un proyecto. No existe la media sanción, cada cámara APRUEBA el proyecto. En este sentido puede verse la diferente redacción que presentan los artículos destinados a reglamentar el procedimiento de formación y sanción de leyes -100/104 C. Mza.- pues allí la conducta de cada cámara se individualiza como aprobación.
Es por ello que cuando la Constitución exige que la ley sea “sancionada” por dos tercios de votos de los presentes está suponiendo la aprobación en cada cámara legislativa por 2/3 partes de sus miembros presentes, requisito sine qua non para que la ley se considere sancionada conforme el procedimiento especial trazado por el art. 41.
Y si la Constitución debe ser interpretada como un conjunto armónico, en el cual el significado de cada parte debe determinarse en armonía con el de las partes restantes, podemos observar que no es este el único supuesto en el que el constituyente otorga un tratamiento distinto -separado del capítulo VI de sanción y formación de leyes (arts. 100/104 C.Mza.)- y exige una mayoría especial agravada para la sanción de normas que guardan con la que se encuentra en análisis la coincidencia de su importancia, trascendencia y carácter extraordinario que por tanto requieren de un fuerte consenso político en ambas Cámaras legislativas.
Así, los siguientes preceptos constitucionales:
Art. 3: “Toda ley que modifique la jurisdicción pública actual de la Provincia, sobre parte de su territorio, ya sea por cesión, anexión o de cualquier otra manera, deberá ser sancionada por dos tercios de votos del número de miembros que componen cada Cámara”.
Art. 194: “Mientras no se haga el aforo de los ríos de la Provincia y sus afluentes, no podrá acordarse ninguna nueva concesión de agua sin una ley especial e informe previo del Departamento de Irrigación, requiriéndose para su sanción el voto favorable de los dos tercios de los miembros que componen cada Cámara…”.
Art. 220: “Podrá promoverse la reforma en cualquiera de las dos Cámaras o por iniciativa del Poder Ejecutivo, pero la ley que declare la necesidad de la reforma deberá ser sancionada por dos tercios de los miembros que componen cada Cámara y no podrá ser vetada”.
Art. 223: “La necesidad de enmienda o de reforma de un solo artículo de esta Constitución, podrá ser declarada y sancionada también por dos tercios de los miembros que componen cada Cámara…”
Resulta entonces que de seguirse las amañadas interpretaciones que se formulan para aprobar endeudamientos sin la mayoría exigida, corremos el riesgo de utilizar aquellas para modificar la jurisdicción pública actual de la Provincia, sobre parte de su territorio, ya sea por cesión, anexión o de cualquier otra manera; acordarse concesiones de agua y declarar necesaria la reforma total, parcial o por vía de enmienda de la Constitución; todo ello por normas que no cuenten con las mayorías especiales previstas en la Constitución.
En este sentido cabe recordar a Joaquín Víctor González cuando señala: “Las formas y procedimientos que emplean las Cámaras para ejercer sus atribuciones, son de la mayor importancia: ellos determinan la validez de la ley porque expresan el consentimiento de los diversos órganos constitucionales del pueblo, o sea de los poderes encargados de la función legislativa. La falta de cualquiera de esas formas esenciales hace que la ley no sea tal o sea nula, si se pretende ponerla en práctica o en ejecución” (Joaquín V. González, “Manual de la Constitución argentina”, Ed. Ángel Estrada y Cía. - Editores, Buenos Aires, XV edición, pág. 505).
No resulta intrascendente considerar la postura de Faustino Legón, el que contratado por el Gobierno de Mendoza para elaborar el proyecto de reforma de la carta local en 1.942/1.943 se pronunció sobre este punto y destacó: “Creo oportuno explicar mi concepto de que la ley -se refiere a la que autoriza el endeudamiento- debe contar con la mayoría especial en cada uno de sus artículos coordinados. Con ello se evitan dificultades que pueden originar confusiones muy peligrosas…” (Faustino Legón, “Anteproyecto para la reforma de la Constitución de Mendoza”, Edic. Talleres Gráficos Rodríguez Giles y Cía. SRL, Buenos Aires, 1.943, pág. 147).
Es por ello que el art. 99 inc. 20 de la Constitución de Mendoza aclara: “Corresponde al Poder Legislativo:…20) Facultar al Poder Ejecutivo para contratar empréstitos o emitir fondos públicos como lo determina esta Constitución ”.