Revertir las erráticas discusiones del Mercosur

Por Gabriel Fidel/ Director del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales y de Integración

Tras la Declaración de Iguazú (1985), nacía el primer indicio claro de una intencionalidad política en dirección al proceso de integración. Se constituía la Comisión Mixta de Cooperación e Integración entre Argentina y Brasil y ambos gobiernos suscribían en 1986 el Acta para la Integración Argentino - Brasileña.

Cuando en marzo de 1991 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, decidieron la constitución de un mercado común que debería estar conformado el 31 de diciembre de 1994. La conformación del mercado común implicaba la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; el establecimiento de un arancel externo; la adopción de una política comercial común; y la coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados parte.

Pasaron 30 años y parece increíble lo que estamos discutiendo, y peor aun, de la forma que lo hacemos. En estas tres décadas no hemos sido capaces de conformar el mercado común tal cual se lo había pensado, en el cual no existan barreras o restricciones al libre comercio intrarregional y en el que se garantice la plena circulación de bienes y servicios. Cualquier potencial revitalización del Mercosur debe centrarse, en primer lugar, sobre este punto. Tanto a través del Grupo Mercado Común (GMC) como de los numerosos actores públicos, privados y académicos del Mercosur se debe pensar y proponer una vía para la efectiva eliminación de barreras al libre comercio regional y a la libre circulación de factores regionales.

En abril pasado, Uruguay presentó al Consejo del Mercado Común (CMC) del Mercosur un proyecto de decisión que incluía una discusión sobre el arancel externo común (AEC) y sobre negociaciones externas. El debate sobre el AEC y la rebaja de aranceles se viene dando desde hace tiempo por parte de Brasil y Uruguay con el propósito de lograr una mayor apertura comercial del bloque, que permitiría mejorar su competitividad. Como sabemos, Argentina se ha venido oponiendo a una rebaja generalizada.

En contexto

En promedio el Mercosur tiene un AEC del 13% aproximadamente, y el objetivo de Brasil y Uruguay es reducirlo hasta el 6%. A fines de los 90, el arancel promedio mundial era poco más del 15%, mientras que el actual es 5,5%. Comparado con lo que pasa en el mundo, el bloque posee un arancel externo alto (casi 3 veces más que el promedio mundial), lo que afecta la participación en las cadenas globales y la revolución digital.

Nuestro peso relativo como bloque en el mundo es pequeño, apenas 2,9% del producto bruto mundial y 1,4% de las exportaciones totales del mundo; sin mencionar que la participación regional en la economía mundial se ha visto profundamente afectada debido al actual contexto internacional. La pandemia aceleró y profundizó los fuertes cambios que venían ocurriendo en la economía mundial provocados por la globalización y la revolución digital, y el Mercosur y América Latina no son ajenas a estas tendencias.

A la luz de la realidad del comercio mundial, la región debe reforzar estrategias que posibiliten la inserción de nuestras empresas en el comercio mundial. En ese marco, es indudable que el AEC ha quedado desactualizado y la protección efectiva está lejos de ser uniforme entre los distintos sectores de actividad. Además, no es menos cierto que el AEC ha sufrido perforaciones por parte de los socios, estimándose en alrededor del 30% de la nomenclatura arancelaria.

Otro de los temas que está en debate es que Uruguay, respaldado por Brasil, propone un esquema de negociaciones externas que podría avanzar en base a ofertas diferenciales, lo que llevaría a que, a pesar de que los cuatro socios negocien en conjunto, cada uno podría hacer ofertas de manera individual, con plazos de aplicación o desgravación que podrían variar y capítulos que podrían ser diferentes según lo que necesite cada socio. Más aun, los países socios podrían iniciar, en forma conjunta o individual, negociaciones de preferencias arancelarias con terceros países o bloques sin que haya unanimidad de los socios. Uno, dos o tres países podrían suscribir acuerdos con otros países o acuerdos sin que el resto de los socios sea parte.

Como vemos, si bien la argumentación uruguaya es atendible en función de los cambios ocurridos en la economía y el comercio mundial, si la propuesta prosperara, se contradeciría con la esencia misma del Mercosur y la lógica de los procesos de integración, en el cual los países eliminan aranceles y establecen la libre circulación dentro del bloque, armonizando políticas domésticas con el fin de construir un espacio económico y político integrado.

El malestar de los países más pequeños del Mercosur es comprensible debido a que las políticas de los países más grandes dan poco espacio para la negociación y no favorecen una mayor simetría. En este contexto, esos países sostienen que dadas sus matrices productivas, en la nueva realidad de la economía mundial les convendría más una mayor apertura al mundo. Sin embargo, el tipo de flexibilización que se propone de las negociaciones de preferencias arancelarias debilitaría al bloque regional y afectaría una de las bases fundamentales de la unión aduanera, ya que cada socio acordaría con terceros.

El Mercosur está definitivamente en una encrucijada que no se explica sólo por su situación coyuntural, sino también por presentar materias pendientes que nunca se terminaron de resolver, ya que nunca dejó de funcionar como una unión aduanera incompleta, se fue desenganchando de la realidad del comercio mundial y tuvo dificultades para cambiar frente a las acciones disruptivas de sus socios, especialmente los más grandes.

En sus 30 años de vida, tuvo una primera mitad con buenos resultados y un buen desempeño, pero luego tuvo un derrotero negativo en el que la integración se volvió más retórica que concreta, llevando al Mercosur a ser una experiencia a medio camino e inconclusa. El acuerdo en su primera fase tuvo un impacto importantísimo en el crecimiento del volumen de comercio intrarregional. De apenas 765 millones de exportaciones en 1980, se pasó a casi 16.900 millones de dólares en 2012. En la segunda mitad de su existencia, la falta de una dinámica de actualización permanente junto a la falta de comprensión de lo que implica la integración como política de Estado, y las propias contradicciones entre los países e inclusive al interior de los propios países, profundizó el desencuentro entre los socios haciendo que cada uno priorizara sus objetivos políticos, muchas veces contradictorios entre los socios. La discusión actual es un muy buen ejemplo.

Integración

La integración es necesaria para nuestros países. El Mercosur es importante y su renovación también, pero es imposible sin un convencimiento de sus lideres y sus élites de que el acuerdo regional nos fortalece y mejora nuestro poder de negociación. Hay que ir por más integración, no por menos, y bajo el paraguas de ALADI para sumar más países.

Hoy deberíamos estar mirando lo que ocurre en el mundo y tener estrategias para enfrentar los cambios. Tenemos que anticipar como región lo que será el escenario global post-pandemia. Tenemos que entender cómo insertarnos en el comercio internacional de bienes y servicios; evaluar cómo impactará la economía del conocimiento en la economía mundial; estudiar cómo serán los flujos de inversión extranjera directa; cómo podemos generar más encadenamientos productivos regionales; investigar colectivamente cómo es que impactará la revolución digital y la economía del conocimiento sobre las dinámicas económicas y sociales de la región; cómo hacer frente a los fenómenos migratorios; y cómo debemos trabajar en el camino del desarrollo sostenible.

Tenemos que cuidar el bloque de integración y no confundir modernizar el Mercosur con atacarlo ni desvirtuarlo. Tampoco creemos que su estructura actual sea ya insostenible como algunos manifiestan ya que es muy importante para nuestros ciudadanos, organizaciones, empresas y Estados. Argentina y Mendoza tienen mucho para perder si dejamos de negociar juntos y se pierden las preferencias intrazona por acuerdos individuales de algunos socios con terceros.

Pero tampoco podemos quedarnos sin hacer nada. No sirven ni el camino de los que creen que la retórica política resuelve los problemas de fondo, ni aquellos que piensan que se construye destruyendo lo conseguido. El desafío es modernizar y fortalecer una plataforma regional que nos consolide como Mercosur ampliado hacia más países de la región (hoy está en un nivel muy bajo, 12%, mientras Europa está en el 65% y Asia en el 50%) y que, desde allí, nos permita entablar negociaciones con terceros países o bloques con el objetivo de alcanzar una mejor inserción en el mundo que permita generar más oportunidades para nuestros productos y servicios.

Necesitamos líderes de los países que, más allá de sus posicionamientos políticos, dialoguen y generen entendimientos. Modernizar si, pero no destruir lo conseguido, no retroceder poniendo en riesgo el Mercosur o desvirtuando el esquema de integración que elegimos y que sigue siendo la mejor plataforma para insertarnos mejor desde nuestra región en el mundo. No ir por el camino de la sensatez es volver atrás medio siglo. Lo que se logró con la vuelta de la democracia, desde la iniciativa de Alfonsín y Sarney en términos geopolíticos, económicos y comerciales, fue muy importante.

El Mercosur es la única política de Estado que se mantuvo hasta ahora y defenderlo en su estructura es fundamental. Necesitamos fortalecer las instituciones y adoptar acuerdos que trasciendan los ciclos políticos, que eliminen la volatilidad política y entender que la integración es entre Estados y no entre gobiernos afines y que los permanentes cambios de modelos de desarrollo impiden dar continuidad a las políticas de integración. Lo peor que le puede pasar a un organismo regional es que dependa de la coincidencia de ciclos de gobiernos que se entiendan políticamente.

La región tiene que afirmar un orden institucional con una mirada de largo plazo. La agenda debe fortalecer el rol de ALADI como entidad marco de la integración; realizar estudios en profundidad sobre complementación económica de nuestros países para mejorar el comercio, las inversiones, los encadenamientos productivos; diseñar programas que fomenten la integración de cadenas regionales de valor; fortalecer el rol social y de ciudadanía regional de la integración; evitar generar acciones de los gobiernos que afecten las políticas de Estado y favorecer que desde nuestra plataforma regional se impulsen más acuerdos con terceros países o bloques comerciales.