Enmienda constitucional: a Carmona el archivo le juega en contra

El presidente del Partido Justicialista habló de la inconstitucionalidad del decreto de Alfredo Cornejo que limita la reelección de los intendentes. Dijo que la enmienda que promulgó no superó la mitad más uno del padrón, requisito que fijó la Corte en 1987. Sin embargo, años atrás, el propio Carmona criticó ese criterio porque era un "obstáculo insalvable para realizar una reforma de nuestra Carta Magna".

REDACCIÓN MDZ ONLINE

Enmienda constitucional: a Carmona el archivo le juega en contra

Alf Ponce / MDZ - Pachy Reynoso / MDZ

La decisión de Alfredo Cornejo de promulgar la enmienda del artículo 198 de la Constitución Provincial ha generado críticas del peronismo. El mandatario aseguró que la decisión la tomó con consenso de la oposición y se basó en antecedentes previos en los que el peronismo se había expresado -pública y legislativamente- a favor de limitar la reelección de los intendentes. Sin embargo, rápidamente el justicialismo salió a cuestionarlo sin importar que para hacerlo haya que caer en algunas contradicciones. Y el presidente del PJ Guillermo Carmona no fue le excepción.

En el caso de Carmona, la contradicción radica respecto a su postura frente a la ferviente defensa del criterio fijado por Aída Kemelmajer de Carlucci cuando como jueza de la Corte determinó que los plebiscitos deben ser aprobados por la mayoría del padrón y no de las personas que efectivamente van a votar el día de una elección.

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Hoy, Carmona criticó a Cornejo por desconocer "el criterio fijado por la Justicia sobre las mayorías necesarias" para un plebiscito. Aseguró que una "comisión de expertos" estará a cargo de analizar vías legales para recurrir a la Justicia contra un decreto que consideran inconstitucional. El problema es que hace 10 años el actual diputado provincial opinaba lo opuesto.

Como legislador provincial, Carmona presentó un proyecto que pedía modificar el "criterio Kemelmajer". Para el peronista, en ese momento era necesario que en el artículo 221 de la Constitución se sacara la palabra "electores", interpretada como "miembros del padrón" por la exjueza,  y se precisara que era necesaria la mitad más uno de "votantes" para modificar la Carta Magna.

Para justificar esa iniciativa, el actual diputado nacional citaba a autores que hoy reniega y esgrimía argumentos que hoy se contraponen con la postura que ha adoptado.

"Este elemento que hoy denominamos propio de la democracia participativa o de las formas semidirectas de democracia, demuestra que nuestra constitución del '16 fue instrumento sabio de avanzada. Pero la forma en que ha sido interpretada esta exigencia ha actuado hasta el día de hoy prácticamente como un obstáculo insalvable para realizar una reforma de nuestra Carta Magna . Este proyecto pretende compatibilizar la conservación de este principio participativo de nuestra Constitución Provincial con la necesidad de posibilitar la concreción de las reformas necesarias", esgrimía hace poco más de una década.

En concreto, los fundamentos del proyecto de Carmona cuestionaban lo resuelto por Kemelmajer tras el intento de reforma del año 1987. Por aquel entonces, más del 55 % de los que participaron de la votación sobre la reforma constitucional lo hicieron expresándose a favor de ella, pero dichos votos no llegaron a constituir más de la mitad del padrón, ya que alcanzaron al 49,5%. Ante esa situación, la Corte resolvió que "no se alcanzaron las mayorías exigidas por la Constitución mendocina, pues no votaron por la afirmativa más de la mitad de los empadronados".

Pero el proyecto de ley de Carmona ponía en duda esa interpretación y pretendía modificar el artículo 221 basado en "numerosas opiniones de importantes juristas en disidencia (a modo de ejemplo cabe mencionar a César Mosso Giannini, Santiago Teruel, Fernando Armanague, Carlos Le Donne, Pablo Ramella, Reinaldo Vanossi y el voto en disidencia del miembro de la CSJN Dr. Santiago Petracchi)".

Según expresó hoy el presidente del PJ, su partido está de acuerdo con limitar la reelección de los intendentes, pero cree que hay que llamar a un nuevo plebiscito para seguir la legislación vigente. Lo afirma basándose en el fallo de Kemelmajer que solía cuestionar.

El proyecto


Nombre del documento:  GC-pl-Enmienda art. 221


Tipo de Documento: Proyecto Ley

Autor: Diputado Guillermo Carmona

Paginas : 16 pag.

HONORABLE  CÁMARA:

Elevamos a consideración el presente Proyecto de Ley, por el cual se propone la enmienda del artículo 221 de la Constitución de nuestra Provincia.
FUNDAMENTOS

I.    INTRODUCCIÓN
Nuestra Carta Magna, en su sección X (artículos 219 al 225) distingue dos procedimientos para su reforma según se trate de la reforma de un solo artículo o de varios.
Cuando se trata de la reforma de varios se prevén tres etapas: 1) La declaración que hace la H. Legislatura de la necesidad de la reforma (art. 220); 2) La votación del pueblo de la Provincia “...en pro o en contra de la convocatoria de una Convención Constituyente.” (art. 221); y 3) La revisión de la Constitución por parte de una Convención Constituyente elegida al efecto (art. 222).
Este procedimiento se diferenciaba ya de la tradición de la mayoría de nuestro derecho público provincia de la época


por la exigencia del consentimiento directo del pueblo de la provincia para introducir cualquier modificación en la constitución.
Este elemento que hoy denominamos propio de la democracia participativa o de las formas semidirectas de democracia, demuestra que nuestra constitución del `16 fue instrumento sabio de avanzada. Pero la forma en que ha sido interpretada esta exigencia ha actuado hasta el día de hoy prácticamente como un obstáculo insalvable para realizar una reforma de nuestra Carta Magna.
Este proyecto pretende compatibilizar la conservación de este principio participativo de nuestra Constitución Provincial con la necesidad de posibilitar la concreción de las reformas necesarias.

II.    ANTECEDENTES
Realizando una breve revisión de nuestra historia constitucional reciente desde la recuperación de la democracia, encontramos que los dos intentos de proceder a reformar nuestra constitución se vieron frustradas precisamente en la segunda etapa del proceso, en la votación popular.


El primero de dichos intentos de reforma data de 1987. Se inició con la sanción de la Ley Nº 5.197 que declaró la necesidad de reforma parcial de la Constitución y fue sometida a votación el 6 de septiembre de dicho año, resultando que sobre 803.840 electores empadronados, votaron a favor de la reforma 397.702, haciéndolo en contra 117.054 y en blanco 214.479. El absentismo electoral en esa elección ascendió a 104.605 electores.
Más del 55 % de los que participaron de la votación sobre la reforma constitucional lo hicieron expresándose a favor de ella, pero dichos votos no llegaron a constituir más de la mitad de los electores empadronados ya que “apenas” alcanzaron al 49,5 %.
Este resultado dio lugar a una compleja polémica jurídica sobre cuál resulta ser la correcta interpretación del texto del artículo 221, que fue zanjado por el fallo dictado por la sala I de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza que sostuvo que “... no se alcanzaron las mayorías exigidas por la constitución mendocina, pues no votaron por la afirmativa más de la mitad de los empadronados” (del voto de la ministro preopinante, punto 4 de sus conclusiones, autos Nº 46.698, “UNION DE CENTRO DEMOCRATICO Y OT. c¬/ GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA s/ ACC. INCONSTITUCIONALIDAD) .

Dicho fallo, si bien cerró el camino a otras interpretaciones, no concluyó la polémica jurídica ya que, tanto antes como después de su emisión, surgieron numerosas opiniones de importantes juristas en disidencia (a modo de ejemplo cabe mencionar a los Dres. César Mosso Giannini, Santiago Teruel, Fernando Armanague, Carlos Le Donne, Pablo Ramella, Reinaldo Vanossi y el voto en disidencia del miembro de la CSJN Dr. Santiago Petracchi).
En el año 2001, mediante Ley Nº 6.896, se declaró la necesidad de reforma nuevamente, fijándose el temario y sus alcances.
Nuevamente se repitió la situación anterior de que los votos positivos superaron la mitad de los votos emitidos sin alcanzar la mitad del padrón electoral, aunque esta vez con un considerable aumento de los votos negativos y en blanco.
En esta ocasión no hubo intenciones serias de reabrir la discusión sobre la interpretación del art. 221, acatándose pacíficamente el fallo antes citado y dándose consecuentemente por fracasado el proceso.
Pero lo cierto es que, si vemos que la participación electoral se encuentra regularmente en aproximadamente el 80 % o menos del padrón, exigir la mayoría implica dar por hecho que al menos

el 20 % de los electores que nunca van a votar se encuentran en contra de toda reforma, lo que además de resultar ficticio, genera un obstáculo injustificado y en extremo dificultoso de sortear para completar con éxito un proceso reformador.
En conclusión, encontramos que el texto vigente del artículo 221 de nuestra constitución, interpretado a la luz de un fallo de nuestra S.C.J.M. que entendemos que no debe ser discutido, ha actuado desde el retorno a la democracia como barrera infranqueable para todo procesos de reforma de la Constitución de Mendoza.

III.    LA MAYORIA DE VOTANTES
El ilustre maestro Pablo Ramella, en ocasión precisamente de la polémica desatada por el resultado de la votación en pro o en contra de la reforma de 1987 en nuestra Provincia, sostuvo que “...existe una especie de superstición en el sentido que las constituciones no deben ser reformadas y que ha de ponerse obstáculos casi insalvables a fin de que una Constitución sea inmutable.” (Diario Los Andes, 20/9/87, pág. 12).


La Declaración de los Derechos del Hombre, que data de cuando se comenzaron a sentar las bases del constitucionalismo como hoy lo entendemos, decía en su artículo 28 que “El pueblo tiene derecho a revisar, reformar y alterar su Constitución. Una generación no puede someter a sus leyes a generaciones que la sucedan”.
Y esto que era sostenido hace ya más de 200 años, cuánta mayor vigencia tendrá hoy en día frente al creciente dinamismo que presenta nuestra época. Precisamente frente a este cada vez más ágil fluir de la realidad política, social, económica y cultural es que entendemos necesario flexibilizar en algún grado el procedimiento de reforma de nuestra constitución, precisamente a fin de asegurar su plena vigencia sociológica mediante las necesarias adaptaciones a los tiempos. Será precisamente esta capacidad contemplar los nuevos desafíos lo que asegurará su estabilidad y no una rigidez excesiva que la torne refractaria a toda adaptación.
Lo cierto es que la exigencia de mayoria
Prácticamente todas las constituciones provinciales han sufrido procesos más o menos profundos de revisión, siendo la de Mendoza la que más resistencias ha presentado a participar del proceso de renovación constitucional.


Esta rigidez, producida fundamental- mente por la exigencia de la mayoría sobre el padrón y no sobre los votantes, ya fue considerada excesiva por el profesor Legón, quien al elaborar en 1943 el proyecto de reforma para nuestra Constitución propuso modificar la referencia a electores por “votos emitidos”, a fin de evitar las discusiones que luego se suscitaron.
Siguiendo esta sabia posición, ya la Constitución Provincial de 1948, en su artículo 267, sostenía que “Declarada  por la Legislatura la necesidad de la reforma, total o parcial de la Constitución, se la someterá al pueblo para que vote en pro o en contra. Si la mayoría de los votantes sufragase por la afirmativa, el Poder Ejecutivo convocará a elecciones de convencionales por un número igual al de los Diputados, los cuales serán elegidos en la misma forma que estos”.
En general, las constituciones provinciales reformadas luego de 1983 han tendido a disminuir sus niveles de rigidez, facilitando los mecanismos y procesos de reformas previstos.
A más de la ya sostenida necesidad de facilitar los procesos de reformas, debemos señalar que la exigencia establecida por el art. 221 de interpretar la mayoría requerida para la reforma sobre los electores y no sobre los votantes ha presentado ciertas

facetas que han merecido reparos por parte de la doctrina, los que a nuestro entender merecen ser atendidos.

El valor el silencio en el derecho
Entre los aspectos criticados respecto la exigencia de la mayoría de los electores, se encuentra el valor que negativo que se le otorga a la opinión de todos aquellos electores que no han manifestado su voluntad respecto al proceso de reforma ni a favor ni en contra. Ello implica dotar a su silencio de un significado que ninguna norma reconoce.
Recordemos que es un principio de nuestro derecho, tanto público como privado, no atribuir significado al silencio, salvo que expresamente alguna norma le asigne consecuencia jurídica (a modo de ejemplo  art. 919 del C. Civil y el art. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo de nuestra Provincia). Y sin embargo del art. 221 se ha dado en atribuir al silencio el sentido de rechazo, lo que significa que se encontrarían en contra de la reforma propuesta no sólo aquel que vota en blanco, sino también el que no va a votar, sea porque no quiere o porque no ha podido, y aún aquel que ya habiendo fallecido, se encuentra por error o falta de actualización aún en el padrón.


El atribuir valor al incumplimiento de la obligación legal de votar
Esta atribución de consecuencia jurídica al silencio, a nuestro entender inconveniente, también alienta una conducta no sólo disvaliosa a la luz del principio de participación que alienta nuestra constitución y todo nuestro ordenamiento político, sino también ilegal como es la de un cumplir con la obligación legal del voto, ya que permite al elector no tener siquiera que asistir a cumplir su deber cívico para expresar su rechazo, en caso de que sea su opinión.

IV.    EL PISO DE PARTICIPACIÓN REQUERIDA
Como ha sido expresado por numerosas voces en ocasión de la polémica de 1987 sobre la correcta interpretación del art. 221, la causa fundamental por la que una parte importante de la doctrina se opone a reemplazar la exigencia de la mayoría de electores por mayoría de votantes, es a fin de evitar que frente a una baja participación electoral se pueda realizar una reforma con una pequeña porción del electorado apoyándola.
En tal sentido se sostiene que ello permitiría reformas acordadas entre partidos pero sin legitimación popular,


lo que entraría en contradicción con la teleología de la norma y el espíritu de nuestra constitución.
Nada más lejos de nuestra voluntad al presentar este proyecto que ignorar la exigencia de participación popular presente en la norma. Pero entendemos que la garantía de la legitimación popular de la reforma puede darse mediante otro mecanismo: la exigencia de una participación mínima del electorado en la votación como requisito previo para validar el resultado a favor.
Este mecanismo ya ha sido receptado por nuestro derecho público provincial, aunque a nuestro entender con una exigencia demasiado laxa (la participación del 50 % del electorado).
Así, el artículo 179 de la Constitución de Misiones sostiene que: “Para que un referéndum se considere válido, se requiere que los votos emitidos hayan sobrepasado el cincuenta por ciento de los electores inscriptos en el registro cívico provincial.”. En el mismo sentido y con casi idéntica redacción, se expresa el segundo párrafo del art. 129 de la Constitución de Formosa: “Para que el resultado del referéndum se considere válido, se requiere que los votos emitidos superen el cincuenta por ciento de los electores inscriptos en el padrón electoral de la Provincia.”
A la luz de los niveles de participación registrados en las últimas elecciones, entendemos prudente que la exigencia

de la participación se fije en un porcentaje un tanto más alto: el 60 % (esta exigencia se hubiera encontrado cumplida en los procesos de reforma de 1987 y 2001. Además debemos remarcar que la participación en las elecciones en los últimos periodos no ha sido inferior al 70 %).
Este nivel de exigencia asegura a nuestro entender que no podrá aceptarse una reforma constitucional sin un alto nivel de participación, cercano al que se produce en general en todas las elecciones, pero a la vez evitando que exigencias desmesuradas actúen como obstáculos insalvables en la práctica.

V.    LA OPORTUNIDAD DE LA VOTACIÓN POPULAR
Un elemento más que entendemos conveniente modificar en la actual redacción del art. 221 es la obligatoriedad de que la votación popular a favor o en contra de las reformas se realice simultáneamente con las elecciones de diputados provinciales.
Sobre ello consideramos conveniente dejar a los poderes constituidos la posibilidad de apreciar la particularidad de cada coyuntura política y social, y juzgar cuál es la oportunidad más conveniente para someter a votación del pueblo la reforma.


De esta manera se posibilitará, de considerarlo conveniente, darle mayor autonomía al proceso de ejercicio del poder constituyente reformador por parte del pueblo separándolo de las elecciones de autoridades, o dejarlo unificado a dichos actos electorales, posibilitando que los partidos desarrollen junto con las campañas de sus candidatos, la de sus posturas respecto la reforma.
En tal sentido entendemos como adecuada técnica legislativa, a fin de evitar futuras discusiones sobre la interpretación, no sólo eliminar la actual referencia a la oportunidad de la votación “...en la próxima elección de diputados,...”, sino también agregar expresamente en el último párrafo, que la oportunidad de la votación será determinada por la Legislatura al declarar la necesidad de reforma.

VI.    NUESTRA PROPUESTA
Por todo lo antes expuesto, proponemos a este Honorable Cuerpo Colegiado introducir en el art. 221 de nuestra Constitución Provincial, mediante su enmienda a través del procedimiento previsto en el art. 223,  tres modificaciones.


1)  Reemplazar la exigencia de que la mayoría de los electores se pronuncien en por de la convocatoria a una Convención Constituyente, por la exigencia de que lo hagan la mayoría de los votantes, siguiendo en esto los términos del fallo que interpretó el art. 221.
2) Establecer como requisito para que se apruebe la propuesta de reforma, una participación mínima del 60 % de los electores.
3) Eliminar la exigencia de que la votación se realice junto con la próxima elección de diputados.
El fallo antes citado sostiene con meridiana claridad en el punto 11 del voto preopinante que “... no compete al juzgador decir qué es mejor, si una constitución más o menos rígida, sino que su función se limita a interpretar el texto vigente”. Pero sí resulta competencia de este Poder Legislativo, y así lo establece nuestra Constitución en el art. 223, analizar, frente a los repetidos intentos fallidos de reforma, la conveniencia de introducir una enmienda en nuestra constitución que haga posible dicho proceso.
Así como es competencia de este Órgano Legislativo juzgar la conveniencia de proponer una enmienda a nuestra


constitución, en definitiva corresponde al pueblo, en ejercicio directo de sus derechos políticos, pronunciarse sobre esta propuesta.
Ello es en definitiva lo que proponemos a Este Honorable Cuerpo Legislativo: que declare la necesidad de enmienda de nuestra Constitución respecto al art. 221, sometiendo luego dicho proyecto a la expresión de la voluntad popular conforme lo establece el art. 223.



PROYECTO DE LEY

EL HONORABLE SENADO Y LA HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS
DE LA PROVINCIA DE MENDOZA
SANCIONAN CON FUERZA DE LEY


Artículo 1º - Modifíquese el artículo 221 de la Constitución Provincial, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“Artículo 221º - Declarada por la Legislatura la necesidad de la reforma total o parcial de la Constitución, se someterá al pueblo para que se vote en todas las secciones electorales en pro o en contra de la convocatoria de una Convención Constituyente.
Si la mayoría de los votantes de la Provincia lo hicieran afirmativamente, el Poder Ejecutivo convocará a una Convención que se compondrá de tantos miembros cuantos sean los que componen la Legislatura.
Para que el resultado de la votación se considere válido, se requiere que los votos emitidos superen el sesenta por ciento de los electores inscriptos en el padrón electoral de la Provincia.
Los convencionales serán elegidos en la misma forma que los diputados, en la oportunidad que lo determine la Legislatura al declarar la necesidad de la reforma.”

Artículo 2º - El Poder Ejecutivo someterá la presente ley al pueblo de Mendoza para que, en cumplimiento de lo establecido en el art. 223 de la Constitución Provincial, en la próxima elección de diputados se vote en pro o en contra de la reforma sancionada.

Artículo 3º - De forma.

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