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Mejorando la financiación de la justicia: el caso de Holanda

Mejorando la financiación de la justicia: el caso de Holanda

En el diseño de políticas públicas siempre es útil mirar a otros países para ver cómo se han resuelto determinados problemas en diferentes contextos. Este blog y los contenidos publicados sobre educación, mercado laboral, sistemas electorales, etc. son una buena muestra de ello. Sin embargo, hay otras áreas de la política pública donde la experiencia internacional se cita con menor frecuencia a la hora de enriquecer el debate y buscar posibles soluciones. La administración de justicia es uno de estos sectores, por diversos motivos de los que se podría hablar en otra entrada. En esta ocasión, y aprovechando el debate sobre la reforma de nuestras instituciones que se está dando en España, me gustaría hablar de una experiencia internacional interesante en el sector justicia: el presupuesto por resultados en Holanda.

Una de las medidas “comodín” que se mencionan a la hora de proponer soluciones a los fallos en la administración de justicia es el aumento de recursos, y en el caso de España parece que hay argumentos para ello. La Comisión Europea para la Eficiencia en la Justicia (CEPEJ, por sus siglas en francés) realiza uno de los ejercicios más completos y rigurosos de análisis comparado de los sistemas de justicia en los países miembros del Consejo de Europa. De acuerdo con el último informe, con datos de 2012, España (27€) está por debajo de la media (34,8€) en presupuesto asignado al funcionamiento de los juzgados (medido en gasto por habitante).

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Fuente: CEPEJ, 2014

Siempre es importante ser precavidos en estos análisis comparados, para no caer en la confusión de peras con manzanas, y teniendo cuidado al sacar conclusiones demasiado definitivas derivadas de estos gráficos. Por ejemplo, si analizamos el presupuesto anual asignado a los juzgados en relación con el PIB de cada país, la imagen cambia. España sigue estando por debajo de la media, pero cerca de otros países como Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia o la propia Holanda.

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Fuente: CEPEJ 2014

Es más útil, por lo tanto, no centrarse tanto en el cuánto se gasta, sino en el cómo se gasta. Y para ello merece la pena detenerse en el caso de Holanda, quien no sólo gasta más, sino que gasta mejor.

En 2005 se introdujo el presupuesto con información de desempeño en el poder judicial holandés. El objetivo era mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación de recursos entre los juzgados, y aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en el sistema judicial. El nuevo método está basado en un análisis de las cargas de trabajo y requiere un sólido sistema de monitoreo en todos los juzgados. Hay dos etapas en el proceso: (i) la negociación del presupuesto entre el Consejo Judicial y el Ministerio de Justicia, y (ii) la asignación presupuestaria a cada uno de los juzgados por el Consejo Judicial.

Por una parte, el Consejo Judicial negocia el presupuesto con el Ministerio de Justicia, presentándole la carga de casos anual prevista para el ejercicio presupuestario siguiente. Sobre la base de ese cálculo el Ministerio de Justicia asigna el presupuesto al Consejo Judicial. Este método utiliza estimaciones del tiempo de trabajo y el coste de procesar los asuntos. El “precio” por caso, diferente según las categorías de casos, es acordado cada tres años por el Ministerio de Justicia y el Consejo Judicial. El tiempo medio para procesar cada caso es estimado con base en una detallada encuesta realizada periódicamente. Al final de cada año se analiza cuántos casos ha resuelto efectivamente el poder judicial, que puede ser mayor o menor que lo acordado con el Ministerio de Justicia. Si el número de casos resueltos es mayor, el Ministerio de Justicia abona la diferencia al Consejo Judicial, y viceversa si los casos resueltos son menos que los previstos. La cuantía de este exceso o déficit no se calcula tomando el precio total que se utilizó al cuantificar el presupuesto, sino que se reduce al 70% del precio aplicable a cada caso. El número de casos resueltos se muestra en el informe anual del Consejo Judicial, es sometido a la revisión de un auditor externo, y posteriormente enviado al Ministro de Justicia, quien lo presenta ante el Parlamento.

Por su parte, el Consejo Judicial llega a acuerdos con cada uno de los juzgados. En estos “contratos”, se acuerdan el número de casos que los juzgados van a resolver ese año. De nuevo, a final de año se presenta un informe de resultado con los casos resueltos, que se somete a una auditoria externa, y el exceso o déficit se fija al 70% del precio aplicable al caso. Hay que tener en cuenta que el presupuesto de cada año se basa principalmente en el número de casos resueltos el año anterior, por lo que se reduce el incentivo de los juzgados a resolver un número de casos menor para ¨quedarse¨ con esa diferencia del 30%. Además, como todos los juzgados reciben la misma cantidad por cada caso, si resuelven los casos por un coste menor, se pueden quedar con el exceso, con lo cual se genera un incentivo para operar con eficiencia.

En definitiva, este sistema crea incentivos para un mejor desempeño en términos de celeridad en la terminación de los casos. Por ejemplo, un estudio concluyó que el presupuesto por resultados en Holanda, unido a otras reformas estructurales en la primera década de los 2000 (reforma del mapa judicial, establecimiento de estándares de calidad y tiempo, digitalización de los procesos, etc.) resultaron en una reducción del tiempo medio para resolver casos civiles de 6 meses, y un aumento de la satisfacción con el desempeño judicial del 66% al 78% entre las partes de un procedimiento y del 74% al 81% de los encuestados entre los abogados (Van Dijk 2014). Es preciso señalar que el énfasis en la eficiencia y la rendición de cuentas de los juzgados debe ser complementado con otras medidas que aseguren la calidad de las decisiones judiciales. Por ejemplo, es importante que la previsión de los casos y su resolución sea revisada por un agente externo para eliminar el incentivo de inflar los números para recibir más recursos. Es clave también incluir otros indicadores de medición de calidad (ratios de casos resueltos en contra en apelación, consistencia de las sentencias, satisfacción de los usuarios, etc.), como hizo el poder judicial holandés, para asegurarse de que el énfasis en la eficiencia no compromete la calidad de las decisiones judiciales.

Para concluir, una nota sobre la economía política de la reforma en Holanda. Durante los años que precedieron a la introducción de este sistema de presupuesto por resultados, jueces y abogados mostraron su escepticismo y su preocupación por una posible vulneración a la autonomía e independencia del poder judicial. A pesar de las resistencias, sin embargo, se aprobó la reforma y hasta ahora no ha habido ningún recurso judicial por parte de los jueces holandeses. En este proceso de aprobación dos elementos jugaron un papel clave: de un lado las crecientes críticas en la prensa sobre la actuación de los juzgados en varios casos, y de otro la promesa política de incrementar el gasto en justicia. De hecho, el poder judicial fue una de las pocas áreas del Estado que no sufrió recortes (Langbroek 2010). En definitiva, el holandés es un buen ejemplo de los beneficios al pensar conjuntamente el cuánto se gasta con el cómose gasta, a la hora de determinar el presupuesto en materia de justicia.

- Fernando Fernandez-Monge es especialista en reformas gubernamentales en el Banco Mundial. Estudió Derecho y Ciencia Política en la UAM y un Máster en Políticas Públicas y Tributación en la UNED y el Instituto de Estudios Fiscales. Leé más en Politikón haciendo clic aquí.

Opiniones (1)
25 de junio de 2018 | 13:49
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25 de junio de 2018 | 13:49
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  1. Esto, a más de ser de España, yo se lo traspolo a Mendoza y le digo por qué es complicado hacerlo. Ya se intentó y, es más, todavía se sigue intentando. Se lo trata acá como "Certificación de Calidad" y en el proceso interviene la UNCuyo como veedor externo. ¿Funciona? No, ni por casualidad. ¿Por qué? Por lo mismo que se desprende de esta nota, porque el parámetro de medición siempre es colocado por el mismo Tribunal, Juzgado u Oficina. O sea: Yo te digo que voy a hacer esto y vos me decís que si lo cumplo me das tal cosa. Bueno, el caso es que yo siempre te voy a decir que voy a hacer lo que estoy seguro voy a hacer, entonces después, al final, vos venís y corroborás que lo hice, me certificás y listo. Todos contentos. Pero ¿sirve de algo eso? De nada, porque lo que yo te digo que voy a hacer no necesariamente es lo que la sociedad necesita que se haga. Entonces tenemos el caso en Mendoza de muchos Juzgados y Oficinas del Poder Judicial con certificación de calidad y sin embargo ¿le sirve eso a la gente? No. Lo mismo con las empresas y cualquier cosa que tenga certificación de calidad. ¿O no se han dado cuenta que ya nadie hace propaganda diciendo que certificó calidad? ¿Qué pasó? Que nos dimos cuenta del cuento y curro que es eso. Yo no sé si en el resto del mundo son más tontos o más vivos, pero eso aquí no funciona.
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