El Príncipe democrático

Sergio Fabbrini propone un análisis de las nuevas formas y matices que han adquirido los gobiernos democráticos. De Maquiavelo a Obama, revisa los peligros y tentaciones del poder. Aquí, un fragmento.

El ascenso del Príncipe democrático. Quién gobierna y cómo se gobiernan las democracias, de Sergio Fabbrini. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2009. 275 páginas. $54.

Introducción

"Es preciso tener en cuenta que no se puede emprender nada más difícil, de éxito más incierto y más peligroso en su gestión que el querer ser un líder".
Nicolás Maquiavelo (1991: 83)

Éste es un libro acerca de los líderes de los Ejecutivos democráticos y de cómo ejercitan su liderazgo. Nuestra época se caracteriza por un ascenso sin precedentes de Príncipes democráticos, tanto en la política electoral como en la gubernamental. En ambos terrenos, ese ascenso ha puesto en tela de juicio el papel tradicional que cumplían los partidos políticos. Me alienta un doble objetivo: estudiar las características de esos Príncipes y entender su relación con los partidos.

Tomaré en cuenta, sobre todo, el caso del presidente de Estados Unidos, el más relevante entre los Príncipes democráticos de la modernidad. Luego me ocuparé de los primeros ministros y de los presidentes semipresidenciales de Europa, como los de Gran Bretaña, Italia y Francia. Acerca de la necesidad de empezar por Estados Unidos, creo que no hay mucho que discutir, considerando la importancia de ese país en el plano internacional. Supongo que el mismo Nicolás Maquiavelo, si hoy en día debiera actualizar su obra maestra, tendría, sobre todo, que pasar un tiempo en la Pennsylvania Avenue, en Washington dc, y después en la Plaza de los Medici de cualquier capital europea.

Basta pensar en el enorme impacto internacional que tuvo la asunción de Barack H. Obama a la presidencia de Estados Unidos para 14 El ascenso del príncipe democrático introducción 15 darse cuenta de la importancia que el Príncipe democrático tiene en su país y en el mundo. Pero, por supuesto, es indudable que el estadounidense no es el único Príncipe democrático al que debemos conocer. Este libro consiste, por lo tanto, en un estudio de los líderes, entendidos específicamente como líderes del Ejecutivo.

Uso el término Ejecutivo para definir tanto el ámbito como a los individuos que actúan en él. La literatura comparada sobre los gobiernos (Vasallo, 2005; Lijphart, 2001; Fabbrini y Vasallo, 1999; Blondel y Müller-Rommel, 1993; Blondel y Müller-Rommel, 1988; Blondel, 1982; King, 1975) no nos ofrece un término unívoco que pueda utilizarse en los diferentes contextos institucionales. Así, por ejemplo, el término government abarca dos realidades institucionales distintas de la separación de poderes: en Estados Unidos expresa el conjunto de las instituciones de gobierno, o sea, tanto el Ejecutivo/presidente como el Legislativo/Congreso. Y, en la Europa de la fusión de poderes indica, a veces el organismo genéricamente ejecutivo y a veces el vínculo operativo entre el Ejecutivo y la administración. Pero también el término cabinet, con su connotación de organismo colectivo, es difícil de utilizar fuera de Gran Bretaña y de los sistemas parlamentarios.

Por estos motivos, en contraposición, es mejor utilizar el concepto de “Ejecutivo”, entendiendo por éste el ámbito institucional en el cual se manifiesta el vínculo entre el líder (presidente o primer ministro, o presidente y primer ministro en el caso de Francia) y el equipo (ministros en los sistemas de gobierno parlamentaristas y semipresidencia les, o bien secretarios en el sistema de gobierno separado), o también las relaciones personales entre ambos.

Consideré las especies más significativas del género llamado “sistema de gobierno democrático” (Blondel, 1995; Lijphart, 1992). Es decir, 1) un sistema de gobierno separado con primacía presidencial (Estados Unidos), con un líder del Ejecutivo elegido por medio del voto popular, aunque técnicamente indirecto, después de haber sido seleccionado por medio de un sistema de primarias directas, que no tiene un equivalente en los sistemas políticos europeos; 2) un sistema semipresidencial (la Francia de la V República), en el cual el Ejecutivo tiene una naturaleza dual, con un presidente elegido por los electores y con un primer ministro seleccionado por la Asamblea Legislativa, que son la expresión de dos mayorías formadas por separado, pero que pueden recomponerse jerárquicamente a favor del presidente, en el caso de consonancia política entre ambas, o bien puede dar lugar a una diarquía en el caso de disonancia política entre ambas, con una división del trabajo (cuyo buen funcionamiento no está en absoluto garantizado) que le daría la supervisión de la política exterior y de defensa al presidente, y la supervisión de la política interna al primer ministro (Elgie, 2003); 3) un sistema parlamentario competitivo (Gran Bretaña), en el cual el Ejecutivo es la expresión de un único partido, y en el cual el jefe del Ejecutivo está legitimado por la mayoría parlamentaria, es decir, por ser la cabeza de su partido (Peele, 2004); 4) un sistema parlamentario consensual (Italia en el período 1948-1993), en el cual el Ejecutivo se constituía necesariamente, luego de un prolongado proceso de negociaciones, por una coalición de partidos y en el cual el jefe del Ejecutivo se elegía a través de un acuerdo entre los partidos que formaban la coalición; y, por último, 5) un sistema parlamentario que se vuelve competitivo (Italia en el período posterior a 1993), en el cual el jefe del Ejecutivo es el líder de la coalición electoral triunfadora y el Ejecutivo mantiene el carácter de coalición (Cotta y Verzichelli, 2007). En resumidas cuentas, aunque la base empírica de mi investigación se circunscribe a cuatro países (y a cinco casos empíricos), la representatividad de sus sistemas de gobierno me autoriza a suponer una aplicación más amplia de los resultados del análisis que realizo de sus experiencias.

Mis argumentos son los siguientes: razones sistémicas y estructurales impulsan un crecimiento de la función del líder (y de los Ejecutivos) en el proceso de toma de decisiones de las democracias contemporáneas. Los líderes son necesarios ,y los cambios sufridos por nuestras democracias han acentuado aún más su función. Teniendo en cuenta esto, el debate científico y público acerca de la función del Príncipe democrático puede tener lugar de una manera equilibrada, es decir, evitando, por una parte, la radicalización del decisionismo de quien ve al líder del Ejecutivo (presidente o primer ministro) como el único actor capaz de revitalizar las democracias contemporáneas, y, por otra parte, el conservadurismo del asamblearismo, que no ve más que peligros en el líder del Ejecutivo, puesto en condiciones de actuar de una manera eficaz. Una democracia es sólida si logra garantizar, al mismo tiempo, una doble exigencia: la toma de decisiones y el control de quien las toma. De hecho, una buena democracia exige un líder eficaz, pero también instituciones eficaces para controlarlo.

Este libro está dividido en tres partes. En la primera se consideran las dos perspectivas analíticas más importantes para el estudio del liderazgo político, la que vincula al líder con el sistema de gobierno y la que considera al líder en el contexto de los medios modernos de comunicación de masas. En el capítulo i, después de definir los conceptos de “líder” y de “liderazgo”, se precisa el contexto institucional de los distintos sistemas de gobierno dentro de los cuales opera el líder democrático. En el capítulo ii se estudian las características del liderazgo en las democracias contemporáneas, basadas en los medios de comunicación de masas.

La segunda parte está dedicada al análisis comparativo de los líderes gubernamentales en Estados Unidos y en Europa, considerando los factores internos que han contribuido al crecimiento de la importancia de su función. En Estados Unidos, el líder en cuestión es el presidente. Las características de su liderazgo se encuentran condicionadas por distintos factores. Sobre todo, como se describirá en el capítulo iii, por las relaciones que se han establecido entre los partidos y los candidatos presidenciales, en especial con respecto al sistema para elegir a estos últimos.

En segundo lugar, tal como se expone en el capítulo iv, por el influjo de los cambios que se han producido a raíz de la sustitución del gobierno congresual del siglo xix por el gobierno presidencial del siglo xx. Por este motivo, el gobierno de Estados Unidos se define como un sistema de gobierno separado, y por “separado” me refiero a un orden en el cual el Ejecutivo (el presidente) y el Legislativo (el Congreso) gozan de una legitimación electoral independiente y comparten los mismos poderes gubernamentales, si bien luego uno adquiere preeminencia sobre el otro.

Escribió Neustadt (1990: 29): “Se supone que la Convención Constitucional de 1787 dio origen a un gobierno de poderes separados. No es así en absoluto. Más bien creó un gobierno de instituciones separadas que comparten el mismo poder”. Separado no quiere decir dividido. De gobierno dividido se puede hablar con mayor propiedad en el caso en que dos mayorías partidarias opuestas controlen de una manera estable una u otra institución gubernamental separada (Fiorina, 2002). Sólo si se entiende el sistema de gobierno de Estados Unidos de esta manera, se puede definir como un sistema presidencial (Ackerman, 2003). El gobierno presidencial se transforma en presidencia imperial cuando, como sucedió entre 2001 y 2008 con la presidencia de George W. Bush, el presidente logra imponer su predominio sobre las demás instituciones del gobierno separado.

En los dos capítulos siguientes se trata el caso de los líderes gubernamentales europeos, con una referencia especial a Gran Bretaña, Francia e Italia. También aquí el punto de partida es el vínculo entre los partidos y los líderes. En el capítulo v se toma en cuenta el debate acerca de la función de los partidos en los gobiernos europeos y, por lo tanto, las razones para su redimensionamiento, o las de su decadencia. Sobre esta base, en el capítulo vi se considera el éxito de los gobiernos del líder en contextos institucionales tradicionalmente en concordancia con el gobierno de partidos. Se muestra cómo ese éxito ha comenzado a entrar en tensión con la lógica de las instituciones parlamentaristas y semipresidenciales.

Por último, en la tercera parte se pasa revista a las discusiones teóricas y a los análisis comparativos, y se trata de distinguir los posibles desarrollos de las acciones de gobierno. En el capítulo vii se consideran las condiciones externas que favorecen el ascenso del Príncipe democrático, pues en la segunda parte ya se han analizado las internas. De hecho, el fortalecimiento del líder y de sus Ejecutivos se debe a las presiones que provienen del sistema internacional, tendencia que sin duda irá en aumento. Esto es válido en especial para Estados Unidos, dado que las dimensiones geopolíticas, demográficas, económicas y militares de este país lo conducen de un modo inevitable a cumplir un papel internacional de relevancia, que favorece al presidente en detrimento del Congreso.

Algo semejante ocurre con los grandes países europeos, puesto que están inmersos en un proceso de integración regional que tiende a fortalecer de una manera ineludible la función de los Ejecutivos con respecto al Parlamento, aunque luego su incidencia quede acotada en el ámbito comunitario.

Por último, en el capítulo viii se analizan las condiciones institucionales que favorecen el gobierno del líder o el gobierno del partido. Tanto el uno como el otro son considerados estrategias de acción que los principales actores políticos deciden utilizar para gobernar. La hipótesis que se presenta consiste en que el gobierno democrático necesita tanto del líder, para cumplir con las funciones de integración y de innovación, como del equipo (el partido), para cumplir con las funciones de gestión de las políticas públicas. Los sistemas de gobierno estudiados favorecen en distinto grado y medida el ejercicio de estas funciones. Precisamente por este motivo reciben presiones constantes para su reforma. También se consideran algunos desarrollos institucionales que intentan conciliar las dos estrategias.

Por cierto, corresponde al debate político establecer qué sistema de gobierno puede satisfacer mejor ambas funciones en cada país que tomamos en consideración, teniendo también presente su rol internacional. Sin embargo, si la efectividad gubernamental del líder y de los Ejecutivos es una condición para un buen gobierno, también es necesario su control político. Es preciso recordar que el gobierno efectivo y el gobierno controlado son dos caras de la misma moneda.

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