Prevención y control de la violencia en urbes colombianas

A principios de la década de los 90, la violencia en Colombia presentaba indicadores que desde cualquier punto de vista eran escandalosos. En las tres ciudades más grandes del país, Bogotá, Medellín y Cali las tasas de homicidio en general no bajaban de 80 habitantes por cada 100,000.  Esas tasas eran considerablemente más grandes en ciertos grupos poblacionales. En Medellín, por ejemplo, los hombres de edades entre los 18-35 años tenían tasas de homicidio por encima de 400 por cada 100,000 habitantes.

 Cali y Bogotá tenían índices menos elevados pero muy por encima de 200 homicidios por cada 100,000 habitantes. Las tasas de mortalidad en Colombia llegaron a su pico en 1993. A partir de esta época han presentado un descenso muy grande. Datos recientes sobre mortalidad por violencia en Bogotá ponen la tasa de homicidio en 18 habitantes por cada 100,000. A fines de comparación, esto es la mitad de la tasa de homicidios de la ciudad de Washington DC en los EEUU, pero aún muy por encima de la tasa de homicidios de ciudades como Santiago de Chile. Si bien la violencia urbana en Colombia aún es elevada, el descenso tan vertiginoso de la misma en algunas urbes muestra como una serie de políticas, acciones coordinadas y pensadas a largo plazo, pueden traer inmensos beneficios para la población.

En este texto haré una breve comparación entre  dos experiencias en las cuales se resalta la importancia de una política de gobierno coherente y sostenida que independientemente de qué partido o individuos estén dirigiendo, debe trazar unas metas que pongan a la población por encima de cualquier otro interés o circunstancia.

Por muchos años la capital de Colombia estuvo plagada de problemas relacionados con corrupción administrativa, desorganización institucional y problemas severos de planeación exacerbados por procesos de urbanización poco planificados que ocurrieron como consecuencia de un rápido crecimiento de la población.

Simultáneamente, los pocos sistemas de información sobre indicadores de salud y bienestar que existían, seguían objetivos específicos que se mantenían aislados dentro de cada institución y con frecuencia no eran usados para la evaluación de políticas o para determinar prioridades. A esto se le suman problemas ligados a un diálogo deficiente con las comunidades.

El incremento tan severo de la violencia en Colombia llevó a la población a reclamar de las autoridades respuestas efectivas. La exacerbación de estos problemas generó nuevos espacios políticos que llevaron a la elección de personas que tradicionalmente no habían participado en este ámbito.

Antes de estos cambios, por fortuna Bogotá contó con una administración que le dio un manejo fiscal apropiado a la ciudad lo cual se tradujo en la disponibilidad de fondos para invertir. El gran cambio en Bogotá ocurre cuando la administración de la ciudad decide incorporar como política central del gobierno, la reducción de la violencia.

A diferencia de otras aproximaciones donde puede haber intervenciones dirigidas a controlar la violencia, en este caso, toda la política del gobierno tuvo como eje central la reducción de violencia y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Esto permitió crear infraestructuras administrativas y herramientas técnicas (p. ej. sistemas de información), que facilitaran el seguimiento y la evaluación de políticas basándose en mediciones de indicadores de seguridad, salud y bienestar, entre otros criterios. Este proceso se ha consolidado en los últimos catorce años y ha permitido que a través de cuatro administraciones se haya conservado este eje central para la ciudad, sin haber cada administración, dejado de instilar su estilo propio.

En Bogotá hubo dos elementos cruciales que intervinieron benéficamente en la reducción de violencia. El primero fue el cambio promovido por el gobierno local para establecer una cultura ciudadana saludable y constructiva a nivel individual e institucional. El segundo fue una inversión a gran escala en la infraestructura de la ciudad para tratar de resolver problemas directamente relacionados con la violencia pero además relacionados con el bienestar de la población a nivel general.

Para lograr lo primero las políticas de desarrollo de cultura ciudadana e institucional siguieron unos principios de respeto por la vida, equidad, uso de estrategias no-violentas para dirimir conflictos, promoción del control por parte de la comunidad, desarrollo de un liderazgo colectivo e implementación de soluciones sostenibles que se enfocaran en problemas locales. Los enfoques programáticos de cada administración hicieron énfasis en el respeto y desarrollo del espacio público, la mejora del medio ambiente, aumento de la productividad urbana atada a mejores relaciones sociales y la legitimización de las instituciones. Dichas relaciones sociales se mejoraron a través de políticas de desmarginalización, integración social, concepción de la ciudad con una escala humana por medio de mejoras en la movilidad, urbanismo, servicios, seguridad y eficiencia institucional.

Para disminuir la violencia se modificó la definición de seguridad, dándole connotaciones menos punitivas. A nivel institucional se fortaleció la policía con más recursos y con capacitación en derechos humanos, coexistencia pacífica y entendiendo la policía como agentes de promoción de cultura ciudadana. Adicionalmente se mejoraron salarios y condiciones de los miembros de la policía y se hizo más énfasis en la participación comunitaria. A nivel judicial se crearon jueces de familia, unidades de mediación de conflictos y casas de justicia. Otros programas se enfocaron en mejorar servicios para comunidades más vulnerables (p.ej. trabajadoras sexuales, adictos).

Usando los sistemas de información existentes, se hizo un seguimiento continuo de la mortalidad por homicidio en la cuidad, determinando las circunstancias de muerte, mecanismos de muerte, hora, lugar del evento y características de las víctimas. Esto permitió focalizar respuestas sociales y de control policial en ciertas áreas críticas haciendo que la labor policial fuera más eficiente. Las medidas que se establecieron iban con frecuencia a reducir factores de riesgo asociados con la ocurrencia de violencia como el uso de alcohol o el porte de armas de fuego. Simultáneamente se mejoraron los sistemas de respuesta de emergencias. Esto se logró a través de la creación de consejos de seguridad que se reúnen semanalmente para determinar el progreso de las acciones de prevención y control de la violencia.

Para el control del consumo de alcohol se creó la “hora zanahoria” que consistía en un cierre obligatorio de bares a horas más tempranas de lo acostumbrado (01:00hras). Con relación al porte de armas, se replicó una intervención que fue diseñada originalmente en la ciudad de Cali y que en ambas ciudades probó que los homicidios se podían reducir a través de la limitación del porte de armas de fuego en determinados momentos. Los sistemas de información mostraban cuales eran los días y las horas en que más ocurrían homicidios. Siguiendo estos patrones se pasaron decretos de restricción de porte de armas durante fines de semana y festivos (momentos en los cuales había más homicidios). Una evaluación de los programas de desarme de Cali y Bogotá demostró una reducción del 14% de homicidios con sólo aplicar esta medida. Las reducciones fueron mayores al combinarlas con restricciones al consumo y venta de bebidas alcohólicas.

Desde el punto de vista de cultura ciudadana se hizo énfasis en uso de símbolos de respeto a la ley tanto para conductores como para peatones en el tránsito. Un ejemplo fue el uso de mimos en vez de policías para hacer que los peatones respetaran las normas viales. Su existencia se utilizó como símbolo de un control social no punitivo. El mimo no lleva armas pero tampoco tiene voz y por ende está doblemente desarmado. Sin embargo, el mimo sirve para mostrar ante la comunidad quien no está cumpliendo las normas y dando buen ejemplo fortalece el control social. Este tipo de actividades se monitorean por medio de un observatorio de cultura ciudadana que reporta ante el alcalde.

El conjunto de modificaciones urbanas dirigidas a mejorar la movilidad, las condiciones físicas de los barrios más deprimidos y mejorar la conectividad e interacción social en la ciudad, llevaron a que se aplicaran estrategias en parte propuestas por aproximaciones teóricas como las del control del crimen a través del diseño ambiental que en general van dirigidas a aumentar el sentido de propiedad de los lugares, pero también mejoran la conectividad, visibilidad y comunicación de los diferentes miembros de una comunidad.

En la ciudad de Cali muchos de estos procesos se gestaron antes que en Bogotá. En la misma década de los 90 los problemas de Cali eran peores que los de Bogotá y fue allí donde se concibieron los sistemas integrados de información sobre lesiones y violencia y donde se aplicaron y evaluaron intervenciones efectivas como la restricción del consumo de alcohol y la del porte de armas. Desafortunadamente en Cali no existió el interés ni seguimiento por parte de otras administraciones y estos programas no se implementaron. Como consecuencia de esto el descenso en mortalidad por violencia en Cali no ha sido tan claro como en Bogotá o Medellín donde si ha habido continuidad en las políticas de prevención y control de la violencia.

De estas experiencias quedan lecciones importantes como la integración de instituciones metropolitanas siguiendo un objetivo común, la institucionalización de políticas de prevención, la mejora de la eficiencia fiscal y administrativa y el uso de la evidencia como herramienta para evaluar políticas.

(*) El autor: Andrés Villaveces es profesor asistente de Epidemiología, subdirector del Centro de Prevención e Investigaciones en Lesiones de la Universidad de Carolina del Norte, Estados Unidos. Es investigador asociado de Cisalva, Universidad del Valle, Cali, Colombia.