Julio Bustamante

"Los sistemas privados tienen mayor fortaleza"

Superintendente de Fondos y Pensiones en Chile 1990-2000

“Uno de los grandes cambios en la sociedad moderna es el aumento de las expectativas de vida de la población, lo que tendrá un fuerte impacto en el sistema de pensiones, que requiere de más recursos para pagar pensiones por mas tiempo. La tercera edad ya dio paso a la cuarta edad y las demandas por mejores pensiones se harán sentir en el corto plazo”. Es una de las ideas que sostiene Julio Bustamante, abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile, que fue Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones en el período 1990-2000. Lideró las reformas que resultaron decisivas para la consolidación de la industria de pensiones en Chile. Y su prestigio y solvencia en el tema lo llevaron a realizar tareas de reformas en Argentina, México, Bolivia, Perú, El Salvador, Nicaragua, Panamá y Republica Dominicana. Es también consultor del BID y del Banco Mundial.

El entrevistado es autor de un libro de referencia, "Funcionamiento del Nuevo sistema de pensiones en Chile", y coautor de varios publicaciones de su especialidad. En el campo privado ha participado en la creación de Administradoras de Fondos de Pensiones en Chile y en Centroamérica. Actualmente es director y asesor de importantes empresas chilenas, al tiempo que profesor universitario y miembro de la Junta Directiva de la Universidad Nacional Andres Bello en Santiago.

Hace dos domingos, una nota aparecida en el diario “El Mercurio” analizaba el nuevo escenario propuesto por el proyecto Kirchner en el tema. Y allí mostraba a Bustamante como a un verdadero consultor y hasta ideólogo del sistema de AFJP en Argentina. La nota, escrita por Marcela Vélez, llevaba un título y bajada más que elocuente: “Los chilenos detrás de las intervenidas AFP argentinas. Inicialmente el sistema previsional argentino pretendía ser casi un clon del chileno. Y por eso, la influencia de nuestro país, recuerdan algunos ex funcionarios de la época en Buenos Aires, "estaba en todas partes".

Es más que obvio que la medida propuesta por el peronismo para modificar el régimen de AFJP ha despertado varias dudas al otro lado de la cordillera. Más aún cuando ellos trataron con peronistas las reformas que culminaron en lo que ahora quiere erradicarse. No es menos interesante repasar lo publicado en “El Mercurio”:  “Cuando el Presidente argentino Carlos Menem escuchó la explicación del sistema privado de pensiones, lo primero que hizo fue buscar su potencial electoral. "Después de explicarle que parte de las ventajas del sistema era que los afiliados tenían una libreta en la que controlaban su dinero, enseguida dijo: 'Me gusta, me gusta, es el sistema de la libretita'. Pensó enseguida en cómo venderle esto a la gente", recuerda Julio Bustamante, ex superintendente de AFP.

Vale aclarar que el día de la entrevista con Bustamante fue anterior a las noticias de posibles y probables embargos de fondos invertidos en el exterior. Y a los nuevos argumentos oficiales a favor de una estatización cada vez menos encubierta.

- Hace seis años, en un estudio para el Banco Mundial, detectó varias debilidades del sistema previsional argentino. ¿Podría explicarnos lo que entonces detectó?

- Una primera apreciación: ese informe fue elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Y para comenzar a responderle debo decirle que en primer lugar, desde el punto de vista del resguardo constitucional, el sistema registra una vulnerabilidad importante, ya que tan sólo con una ley o una serie de simples decretos, se pueden hacer modificaciones sustanciales al sistema. No se requieren quorums especiales, ni mayorías especiales para hacer cambios tan sustanciales como cambiar la estructura de administración de los fondos. Esto es claramente una debilidad del sistema. Que ya se notó en el año 2001, cuando se tomaron medidas en este sentido. Y, bueno, ahora también con el proyecto de ley que se está planteando. Lo que quiero significar con esta primera debilidad es que el sistema argentino, desde el punto de vista institucional, no tiene la suficiente fortaleza que el sistema requiere respecto a sus posibilidades de cambio. Es muy fácil hacer ajustes, en este tema, por vía legal, sin resguardos de quorums o mayorías especiales. Estos sistemas no han sido pensados para que se modifiquen cada cuatro o cinco años, sino que son sistemas a largo plazo.

- Otro elemento que destacó fue la obligatoriedad de ingreso al sistema privado.

- Bueno, ése es el segundo aspecto de debilidad que habíamos analizado. Porque, en verdad, en Argentina, nunca se estableció un sistema puramente privado, ya que siempre quedó una ventanita o una puerta abierta para dejar al sistema antiguo y tener a los dos sistemas en funcionamiento. Y yo creo que cuando el país tiende a una indefinición de ese tipo los sistemas no se consolidan. Y esto es lo que ha pasado con el sistema argentino. El sistema nuevo no se pudo consolidar porque siempre tuvo la sombra  del antiguo, con la ventanita o la puerta abierta para regresar al sistema antiguo. De hecho, el año pasado, se sancionó una ley que permitía que la gente regresara al sistema antiguo cuando lo quisiese. O sea: nunca fue una adopción de por vida del nuevo sistema, sino que siempre existía la posibilidad de que la gente se mantuviera en el antiguo. Y en mi opinión este segundo punto es una clara debilidad en el sistema. Hay temas que no se pueden consolidar si hay puertas abiertas de retorno.

- No es un secreto que el modelo chileno fue el modelo en la década del 90. No sólo en Argentina sino en toda la región.

- Bueno, yo creo que la década del 90 fue la década de las grandes reformas en los sistemas previsionales en Latinoamérica. El modelo chileno fue un modelo seguido en sus estructuras y en sus fases, advirtiendo que cada país adoptó y tomó decisiones de acuerdo a su propia realidad. Y para recordar la historia y la evolución diría lo siguiente: en 1991 comenzó la reforma Perú, en 1994 Argentina. Posteriormente siguió Uruguay. En 1995 y 1996 siguió México, luego Colombia. En 1998 El Salvador, un año después República Dominicana. Y de este modo se fue prácticamente consolidando un proceso de reforma muy fuerte en Latinoamérica. Dejé para el final la situación en Bolivia, que también estableció reformas en su sistema, y que probablemente sea uno de los países que no ha logrado una consolidación de ese régimen. Porque el resto de los países están un proceso de clara consolidación. El Salvador y República Dominicana, a pesar de su escala, presentan un sistema que funciona bien. México tiene más de treinta millones de cuotas individuales con afiliados, que está operando bien. Uruguay y Chile funcionan con su sistema, exactamente igual al caso de Perú. Diría que sólo el caso argentino y el boliviano son los que han registrado situaciones especiales, de no lograr consolidación en estos temas.

- La receta chilena excluye a Brasil, país sobre el que se ha dicho en Buenos Aires es el modelo de la administración Kirchner, en procura de crear un banco de inversiones con los fondos de las jubilaciones.

- En el caso de Brasil ellos tienen un sistema de capitalización colectivo que es muy importante y que ha tomado algunos aspectos del modelo chileno. Lo que ellos han hecho, precisamente, es fortalecer esos regimenes, que son también de capitalización, con la diferencia que son colectivos: por empresa o por grupo de empresas. Pero la base de su sistema es de capitalización, con inversiones en el mercado de valores y en las bolsas. O sea: exactamente igual que al chileno. Por eso es que ellos no dieron un paso atrás en el proceso, y pese a no tener capitalización individual, han consolidado una estructura importante. No han tenido sobresaltos con esta capitalización colectiva, al contrario. Y su estructura es parecida a la de los países panamericanos. Incluso ellos tienen ahorro voluntario, parecido al que tienen en Estados Unidos. Y les ha funcionado.

- Usted fue quien le explicó el régimen de las AFJP al entonces presidente Menem. ¿Cómo recuerda aquellos encuentros?

- Bueno, nosotros tuvimos muchos encuentros con autoridades del gobierno argentino. También recuerdo las reuniones con el ministro de Trabajo, Rodolfo Díaz. Los encuentros estaban dirigidos principalmente a explicar el sistema. Y en segundo lugar nuestra participación fue muy activa en seminarios y eventos masivos con sindicalistas, académicos, empresarios, que apuntaban a explicar cómo funcionaba el sistema y a difundir las ideas básicas. Por eso puedo decir que desde la aplicación de este sistema en Argentina hubo un gran compromiso, desde las máximas autoridades del país hacia abajo. El presidente Menem, el ministro Cavallo.

- Pero primero tuvo que convencerlo a Menem. Supongo que empezó por allí.

- Así es. Pero primero quiero decirle que la iniciativa de modificar el sistema surgió del gobierno argentino. Dentro del esquema de grandes reformas económicas y sociales a las que se dedicó también tenía un programa de reformas al sistema de seguridad social, porque el déficit fiscal, en el ámbito previsional, era una cuenta que horrorizaba a cualquier economista frente a un balance público. Y, en ese sentido, el ministro Cavallo fue muy claro en la idea de encarar una reforma en el sector, para resolver el pago de las pensiones y jubilaciones futuras, sin déficit fiscal. Para eso se desarrolló todo un plan que involucraba desde el presidente de la República hacia abajo. Y partía en términos prácticos de mirar el modelo chileno y adoptar nuestras estructuras básicas. También participaron de aquel proceso centros de estudios. Me acuerdo muy bien de uno de Córdoba, vinculado a Cavallo, la Fundación Mediterránea. Varios miembros de ellas participaron en los estudios previos a la reforma, especialmente Walter Schulthess, que luego sería el Superintendente de las AFJP. Con Menem hubo un encuentro y varios con Cavallo. También con el ministro Díaz. Las reuniones eran principalmente para explicarles cómo funcionaba el sistema chileno: la organización, los aspectos legales, la estrategia política de cómo llevar a cabo el proceso de cambio.

- Se ha dicho que Menem al escucharlo se refirió a la “libretita”.

- Sí, es cierto. A él le llamó mucho la atención el concepto de la libreta. Y a propósito es un concepto muy importante desde el punto de vista de la propiedad, porque, en definitiva, es el lugar donde las cotizaciones y la rentabilidad se ven, físicamente. Yo diría que es una de las grandes diferencias con el sistema de reparto: allí usted aporta, aporta y aporta, a un fondo común, y nunca nadie sabe nada de ellos, si hubo o no rentabilidad, y al final de la vida pasan a buscar una pensión, nada más. Y el concepto de la libreta un poco refleja eso: hoy en día, y con los medios tecnológicos más aún, la libretita no es más ni menos que el control sobre lo que uno aporta y la administración de esos mismos fondos.

- Accedí a un paper suyo, llamado “Resguardos para asegurar la integridad de los fondos de pensiones”. En las conclusiones afirma: “El principal factor de resguardo y garantía para los fondos es que los propios afiliados tengan conciencia que se trata de su ahorro personal. En  ese concepto lo defenderán como propio, impidiendo la expropiación y el mal uso de los mismos”.

Así es. Yo soy un convencido que el principal controlador de esos propios recursos son los trabajadores. En la medida que ellos capten que ésos son recursos propios, que les pertenecen, y que con ellos van a tener su jubilación futura, los van a defender. Si no lo hacen naturalmente no lo van a defender porque van a pensar que es un simple impuesto. A mí me preocupa mucho cuando uno a veces le pregunta a los trabajadores: ¿cuál es su patrimonio? Y de hecho hemos realizado encuestas en varios países, en donde responden: “mi casa”, “el televisor” o “el auto”. Nadie contesta “los fondos de pensiones”. Y esto pasa porque la gente aún no los percibe como propios. Y eso es por la influencia de los sistemas antiguos, donde los aportes son como impuestos que van a integrar un fondo común, que es el Estado. Por eso yo creo que el tema de la percepción de la propiedad y el concepto de la “libretita”, van precisamente en esa dirección: que la gente entienda que son recursos propios. Porque en cuanto sé que ese dinero es mío, lo defiendo. El caso contrario es cuando uno no lo percibe como propio y en consecuencia no lo cuida, ni lo protege. Yo me imaginaría que, en una situación de expropiación de recursos, como ésta, toda la gente debería salir a la calle, con pancartas, en defensa de sus fondos. Es lo que uno debería esperar, digamos.

- A su entender, ¿por qué es un error estatizar el sistema previsional?

- Yo percibo que, en general, el Estado ha sido un mal administrador y ha sido un mal gestor en material previsional y de pensiones. La prueba de ello es una pregunta ¿por qué todos los países en la década del 90, incluso ahora en los de Europa del Este, han cambiado sus sistemas de pensiones? Porque los sistemas tradicionales, que vienen de la década del 20, del siglo pasado, han fracasado. Y el Estado como administrador de recursos no es eficiente. ¿Por qué no es eficiente? Porque esta cantidad de recursos son siempre tentaciones para los ministros de Hacienda para cubrir los déficits fiscales. Y esto no puede ser así. Los recursos son parte del salario de las personas. Y a esas personas le pertenecen, ya que hacen un ahorro para disponer de ellos en el futuro. Y si uno observa, por otro lado, los avances de la tecnología, la medicina, uno debe entender que las expectativas de vida son cada vez mayores, por lo que recobra mayor sentido garantizar jubilaciones dignas, bien administradas. Y el Estado, lo sabemos, es un mal administrador. Empíricamente ha quedado demostrado en países europeos, en la propia Latinoamérica, en todas partes. Y por eso es que en la década del 90 se produjo una ola para transformar el sistema.

- Una de las grandes críticas oficiales en Argentina es el altísimo nivel que cobraban últimamente las administradoras. ¿Actualmente cuál es el porcentaje vigente en Chile?

- Aproximadamente está en 1,8 % del salario. De lo cual se saca una parte y finalmente queda un 0,8 % del salario. Yo creo que este es un tema que hay que analizar desde el punto de vista de la competencia del sistema. Cuando un sistema no es competitivo naturalmente se presta para concentraciones y monopolio. Y en definitiva se pueden cobrar comisiones que son más altas que las del mercado. Por eso creo que es un tema de regulación del mercado, en el sentido de que lo que hay que hacer es promover la existencia de varias administradoras, de competencia, ya que mientras más participan, hay más posibilidades de que las comisiones bajen.

- ¿En estos meses algún funcionario argentino se comunicó con usted en busca de asesoramiento o consulta?

- No, no he tenido contacto con nadie del gobierno argentino. Sí me he enterado por la prensa que altos funcionarios de la Superintendencia de las AFJP han estado haciendo planteos en contra del proyecto de ley que el gobierno ha enviado al Congreso.

- ¿Cuál es la incidencia real de esta medida en la economía argentina?

- Creo que hay señales que no son buenas para los mercados ni para el país.  Prueba de ello es lo que viene ocurriendo con la Bolsa de Buenos Aires, que se suma a la inquietud mundial. Pero no es menos cierto que cuando se supo que Argentina estaba evaluando un proyecto de estatización de los fondos previsionales  no pasó inadvertido. El mundo y la región están globalizados. Y todos sabemos las cosas que se hacen en los países. Y esto no va a pasar inadvertido porque es un retroceso, una vuelta atrás, con una alternativa que no es alternativa: que los recursos de pensiones vuelvan al Estado no es ninguna alternativa. Y al revés: se está corriendo un alto riesgo utilizando esos recursos para gastos corrientes o para cualquier otra cosa, y no disponibles para jubilaciones. Hacer eso es como dice el refrán: “pan para hoy, hambre para mañana”. Y es dejarle una tremenda carga a las futuras generaciones.

- ¿Es una medida aconsejable en tiempos de crisis financiera e inestabilidad e incertidumbre?

- No, todo lo contrario. Yo creo que en épocas de crisis uno tiene que atender lecciones, pero también tomar las medidas de ajuste y cambio cuando corresponda. Las peores decisiones de reforma se toman cuando hay tormenta y no se sabe cuál es la suerte de los barcos. Por eso pienso que estos son los peores momentos para tomar decisiones de tanta envergadura como esa. Los sistemas de pensiones son instrumentos de largo plazo, que requieren acuerdos amplios y que van más allá de un gobierno de un turno. Y es menos recomendable tomar decisiones en tiempos de turbulencia mundial, como la actual. Lo importante en estos aspectos es tener calma, prudencia y esperar que las tormentas amainen. Porque todos sabemos que las crisis económicas mundiales son cíclicas. Luego se sale de ellas y el escenario cambia. Esta no es la primera ni la única. En los últimos años hemos tenido el Tequila, la crisis argentina, la caída del Nasdaq, la crisis asiática. O sea, en los últimos quince años podemos contar siete u ocho crisis internacionales que afectaron al mundo entero. Y de todas se ha salido, mejor o peor, en menor o mayor tiempo. Por eso no son precisamente estos los tiempos para decisiones de este tipo.

- Las voces oficialistas se han alzado contra el modelo chileno, afirmando, precisamente, que no es el modelo a seguir, aduciendo que el sistema de su país está en crisis.

- Mire, cuando hay tormenta, todos se mojan: sistemas públicos, sistemas privados, porque es consecuencia del retroceso económico global. Nadie puede pretender que tengan un aislamiento absoluto de los vaivenes de la economía. Y si aquí tuviéramos los fondos estatizados igual los fondos tendrían rentabilidad negativa. En las actuales circunstancias los efectos les caen a todos. Lo importante es determinar cuáles son los más fortalecidos para que esos efectos sean los menores. Y sin dudas los sistemas privados tienen mayor fortaleza. Y permítame destacar un tema importante en el caso argentino: ya desde 2001-2002 prácticamente entre el 54 y 58 % de los fondos estaban invertidos en instrumentos estatales. Esto es 18 mil millones de dólares invertidos en papeles fiscales.  Por eso cuando se dice que la rentabilidad ha sido mala, hay que pensar que más de la mitad están invertidas en papeles del gobierno.

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